Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 апреля 2013 г. N 12АП-2595/13

г. Саратов

26 апреля 2013 г.

Дело N А12-26709/12

Резолютивная часть постановления объявлена 25 апреля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 апреля 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Комнатной Ю.А.,

судей Смирникова А.В., Цуцковой М.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Фединой В.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Волгоградской области (ИНН 3445070230, ОГРН 1043400433240, адрес местонахождения: 400001, г. Волгоград, ул. Профсоюзная, 30)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 26 декабря 2012 года по делу N А12-26709/2012 (судья Кулик И.В.)

по заявлению муниципального унитарного предприятия Киквидзенского района Волгоградской области "Жилищно-коммунальное хозяйство" (ИНН 3411000228, ОГРН 1023405783202, адрес местонахождения: 403221, Волгоградская область, Киквидзенский р-н, Преображенская станица, ул. Речная, 3 "а")

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Волгоградской области (ИНН 3445070230, ОГРН 1043400433240, адрес местонахождения: 400001, г. Волгоград, ул. Профсоюзная, 30)

об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении,

заинтересованные лица: Администрация Киквидзенского муниципального района Волгоградской области (ИНН 3411014252, ОГРН 1023405781442, адрес местонахождения: 403221, Волгоградская область, Преображенская станица, ул. Мира, 55),

Управление по недропользованию по Волгоградской области (ИНН 3445069789, ОГРН 1043400429929, адрес местонахождения: 400001, г. Волгоград, ул. Профсоюзная, 30),

при участии в судебном заседании представителей:

заявителя - Ткаченко С.И., действующей по доверенности от 24.04.2013,

административного органа - не явился, извещен,

Администрации Киквидзенского муниципального района Волгоградской области - Милаева В.А., действующего по доверенности от 26.11.2012,

Управления по недропользованию по Волгоградской области - не явился, извещен,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилось Муниципальное унитарное предприятие Киквидзенского района Волгоградской области "Жилищно-коммунальное хозяйство" (далее - заявитель, МУП "ЖКХ") с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Волгоградской области (далее - административный орган, Управление Росприроднадзора по Волгоградской области) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 043-11/2012-н от 04.10.2012 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 800 000 (восемьсот тысяч) рублей.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: Администрация Киквидзенского муниципального района Волгоградской области, Управления по недропользованию по Волгоградской области.

Решением от 26 декабря 2012 года Арбитражный суд Волгоградской признал незаконным и отменил постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Волгоградской области по делу об административном правонарушении N 043-11/2012-н от 04.10.2012 о привлечении муниципального унитарного предприятия Киквидзенского района Волгоградской области "Жилищно-коммунальное хозяйство" к административной ответственности по части 1 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Управление Росприроднадзора по Волгоградской области не согласилось с принятым решением и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить. Принять по делу новый судебный акт, которым оставить постановление Управления Росприроднадзора по Волгоградской области по делу об административном правонарушении N 043-11/2012-н от 04.10.2012 без изменения.

Управления по недропользованию по Волгоградской области в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором указывает, что не заявляет самостоятельных требований относительно предмета спора, решение суда первой инстанции не затрагивает прав и законных интересов Управления.

МУП "ЖКХ" и Администрация Киквидзенского муниципального района Волгоградской области считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Управление Росприроднадзора по Волгоградской области извещено о времени и месте судебного заседания в порядке части 1 статьи 123 АПК РФ (почтовое уведомление N 95854 2 о вручении корреспонденции). Явку представителя в судебное заседание административный орган не обеспечил.

Управления по недропользованию по Волгоградской области извещена о времени и месте судебного заседания в порядке части 1 статьи 123 АПК РФ (почтовое уведомление N 95856 6 о вручении корреспонденции). Заявлено ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителя Управления. Судом заявленное ходатайство удовлетворено.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 21 марта 2013 года, что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.

Согласно пункту 3 статьи 156 АПК РФ в случае неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства на основании статьи 71 АПК РФ, выслушав пояснения участников процесса, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, Управлением Росприроднадзора по Волгоградской области в соответствии с приказом от 27.08.2012 N 263 проведена плановая выездная проверка в период с 10.09.2012 по 05.10.2012 в деятельности МУП "ЖКХ" на предмет соблюдения законодательства о недрах и охраны окружающей среды.

Копия приказа о проведении плановой проверки направлена в адрес заявителя сопроводительным письмом от 29.08.2012 и получена им до 04.09.2012, что подтверждается письмом МУП "ЖКХ" от 04.09.2012 N 163.

Таким образом, о начале проведения плановой проверки юридическое лицо уведомлено надлежащим образом.

В соответствии с информацией МУП "ЖКХ" от 04.09.2012 N 163 уполномоченными лицами на участие в проведении плановой проверки от предприятия назначены: Николаев Г.Ю., Панченко Н.А., Терсков А.П., Пивоваров В.В.

В ходе проверки установлено, что МУП "ЖКХ" осуществляет добычу подземных вод из 7 водозаборных скважин, из них эксплуатируются: для хозяйственно-питьевых и производственных нужд ст. Преображенской Киквидзенского района - 3 скважины, для хозяйственно-питьевых и производственных нужд с. Мачеха Киквидзенского района - 4 скважины. Однако у предприятия отсутствуют лицензии на право пользования недрами с целью добычи подземных вод.

Результаты проверки отражены административным органом в акте проверки от 13.09.2012 N 35.

При проведении проверки и составлении акта проверки от 13.09.2012 N 35 присутствовал Николаев Г.Ю. - главный инженер МУП "ЖКХ", которому вручен акт проверки.

Выявленные в ходе проведения проверки нарушения послужили основанием для составления в отношении МУП "ЖКХ" протокола от 25.09.2012 N 043/11/2012-н об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ.

О времени и месте составления протокола об административном правонарушении МУП "ЖКХ" извещено 13.09.2012, что подтверждено оттиском печати входящей корреспонденции организации от 13.09.2012 вх. N 53 на уведомлении N35/1 от 13.09.2012 (т.1, л.д. 68 обр.).

Протокол об административном правонарушении составлен при участии директора МУП "ЖКХ" Захарова В.В.

Время и место рассмотрения материалов по фактам нарушения законодательства в сфере природопользования указаны административным органом в протоколе об административном правонарушении от 25.09.2012 N 043-11/2012-н МУП "ЖКХ", копия которого вручена директору МУП "ЖКХ" Захарову В.В. (т.1, л.д. 69-70).

По результатам рассмотрения материалов дела о нарушении законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, административным органом вынесено постановление от 04.10.2012 N 043-11/2012-н о назначении административного наказания, которым МУП "ЖКХ" признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ. Дело рассмотрено без участия законного представителя при наличии надлежащего уведомления. Копия постановления направлена в адрес юридического лица 05.10.2012 и получена им 12.10.2012, о чем указано МУП "ЖКХ" в заявлении об оспаривании постановления (т.1 л.д. 9).

Не согласившись с указанным постановлением, МУП "ЖКХ" оспорило его в судебном порядке.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к вывод, что, осуществляя пользование скважинами в целях водоснабжения населения с. Мачеха и ст. Преображенская Киквидзенского района Волгоградской области, МУП "ЖКХ" действовало в состоянии крайней необходимости. Материалами дела подтверждается, что МУП "ЖКХ" вынуждено было продолжать подачу водоснабжения и эксплуатацию водоразборных скважин, чтобы предотвратить наступление неблагоприятных последствий, связанных с возможным отключением водоснабжения потребителям ст. Преображенская, с. Мачеха Киквидзенского района, а также исключить возможность распространения особо опасной инфекции (АЧС) на территории Киквидзенского района.

Суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Пунктом 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что для решения вопроса о квалификации административного правонарушения, заключающегося в осуществлении добычи подземных вод (использовании водозаборных скважин) без соответствующей лицензии, судам следует учитывать, что добыча подземных вод (использование водозаборных скважин) является одним из видов пользования недрами (часть 3 статьи 9 Водного кодекса Российской Федерации, преамбула к Закону Российской Федерации "О недрах").

Согласно преамбуле к Закону Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

Статьей 11 Закона о недрах определено, что предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Согласно статье 12 Закона о недрах лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии; данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу); условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ и другие данные. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменение этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Административная ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), установлена статьей 7.3 Кодекса.

В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что действия лиц, осуществляющих добычу подземных вод (использование водозаборных скважин) без соответствующей лицензии либо с нарушением требований, предусмотренных лицензией, образуют состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 или частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 7.3 КоАП РФ пользование недрами без лицензии на пользование недрами влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.

Объектом правонарушения, предусмотренного данной статьей, являются отношения, складывающиеся в связи с реализацией права государственной собственности на недра при недропользовании. Недра не могут быть переданы в собственность предприятий, учреждений, организаций или отдельных граждан. Недра предоставляются только в пользование.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участками недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий и требований.

Как следует из материалов дела, Управлением Росприроднадзора по Волгоградской области в ходе проверки установлено, что МУП "ЖКХ" осуществляет добычу подземных вод из 7 водозаборных скважин, из них эксплуатируются: для хозяйственно-питьевых и производственных нужд ст. Преображенской Киквидзенского района - 3 скважины, для хозяйственно-питьевых и производственных нужд с. Мачеха Киквидзенского района - 4 скважины. Однако у предприятия отсутствуют лицензии на право пользования недрами с целью добычи подземных вод.

Факт добычи Предприятием подземных вод (использование водозаборных скважин) без соответствующей лицензии доказан материалами административного дела и не оспаривается заявителем.

Вместе с тем, суд первой инстанции пришел к выводу, что заявитель действовал в состоянии крайней необходимости.

Апелляционная коллегия считает указанный вывод суда первой инстанции неправомерным в силу следующих обстоятельств.

В соответствии со статьей 2.7 КоАП РФ не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.

Из анализа данной нормы следует, что для квалификации деяния, содержащего признаки административного правонарушения как совершённого в состоянии крайней необходимости необходимо доказать наличие двух условий: невозможность устранения возникшей угрозы охраняемым интересам иными средствами, и причинённый вред должен быть менее значительным, чем предотвращённый.

Причинение вреда в состоянии крайней необходимости в силу статьи 2.7, пункта 3 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В рассматриваемом случае при оценке правонарушения как совершённого в состоянии крайней необходимости судом первой инстанции не учтено следующее.

Как следует из материалов дела, заявитель осуществляет деятельность по водоснабжению населения и организаций, проживающих и осуществляющих деятельность на территории ст. Преображенская и с. Мачеха Киквидзенского муниципального района.

Согласно официальной информации Администрации Киквидзенского муниципального района от 07.12.2012 вх. N 1538, предоставленной в суд, на территории Мачешанского сельского поселения (с. Мачеха) и Преображенского сельского поселения (ст. Преображенская) единственным предприятием, осуществляющим водоснабжение населения (более 4 тысяч жителей) и муниципальных учреждений образования (2 средних школы, 3 детских сада), здравоохранения (МБУЗ "Киквидзенская ЦРБ") является МУП "ЖКХ".

Таким образом, судом установлено и материалами дела подтверждается, что у потребителей Мачешанского сельского поселения (с. Мачеха) и Преображенского сельского поселения (ст. Преображенская) отсутствует возможность получать услуги водоснабжения от других поставщиков, кроме МУП "ЖКХ".

Факт того, что МУП "ЖКХ" является единственным предприятием, осуществляющим подачу воды в указанные населенные пункты, не может быть признан достаточным для вывода суда о действиях общества в состоянии крайней необходимости без учета всех требований о ее наличии, установленных статьей 2.7 КоАП РФ.

Как следует из акта проверки N 35 от 13.09.2012 года, МУП "ЖКХ" имело лицензии на право пользования недрами с целью добычи подземных вод серии ВЛГ N 01229 ВЭ (участок с. Мачеха), срок действия которой истек 07.12.2009 и лицензию серии ВЛГ N 01228 ВЭ (участок ст. Преображенская), срок действия которой истек 31.12.2011.

В нарушение законодательства о недрах Российской Федерации МУП "ЖКХ" по истечении срока действия лицензий продолжало осуществлять пользование недрами с целью добычи подземных вод.

В соответствии с информацией, направленной Управлением по недропользованию по Волгоградской области в адрес Арбитражного суда Волгоградской области 13.12.2012 N 2197, а так же в адрес Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 25.03.2013 N509, МУП "ЖКХ" подавало две заявки на получение права пользования недрами с целью добычи подземных вод для водоснабжения с. Мачеха Киквидзенского района - 09.02.2011 и 05.04.2011.

По итогам рассмотрения Комиссией было отказано в приеме заявок в связи с тем, что заявки поданы с нарушением установленных требований (выписки из протоколов Комиссии от 11.03.2011 и от 19.05.2011.

Других заявок МУП "ЖКХ" в Волгаграднедра не представляло.

Таким образом, по участку ст. Преображенская предприятие заявок на получение права пользования недрами с целью добычи подземных вод вообще не подавало. При этом срок лицензии серии ВЛГ N 01228 ВЭ (участок ст. Преображенская) истек 31.12.2011.

Ссылку суда на то, что по вопросу продления срока лицензии на право пользования недрами серии ВЛГ N 01228 ВЭ (ст. Преображенская) МУП "ЖКХ" обращалось в Управление по недропользованию по Волгоградской области 29.02.2012 г. исх. N 19 (поступило - 06.03.2012 г.), нельзя признать правомерной, поскольку она противоречит вышеуказанной информации лицензирующего органа, а описи вложения, подтверждающей направление именно этой заявки, суду не представлено.

Кроме того, после отказов в приеме заявок на получение права пользования недрами от 11.03.2011 и от 19.05.2011, Предприятие в лицензирующий орган до настоящего момента по участку участок с. Мачеха не обращалось.

Указание суда на то, что в ходе судебного разбирательства заявитель представил договор о намерениях N 46/11-12 от 29.11.2012 г. на выполнение работ по разработке необходимой геологической проектной документации на месторождение подземных вод; график проведения работ на участках недр Киквидзенского МУП ЖКХ (ст. Преображенская, с.Мачеха), правого значения не имеет, поскольку данные действия выполнены МУП "ЖКХ" после вынесения оспариваемого постановления.

В суде апелляционной инстанции представитель Администрации Киквидзенского муниципального района Волгоградской области пояснил суду апелляционной инстанции, что неполучение до настоящего времени лицензии вызвано частой сменой руководителей Предприятия.

Таким образом, имеет место пренебрежительное отношение Предприятия к требованиям законодательства в течение длительного периода времени.

Безлицензионное пользование недрами, не ограниченное условиями, в соответствии с которыми должно осуществляться пользование недрами, отсутствие закрепленных обязанностей по рациональному использованию, охране водного объекта и ведению за ним систематических наблюдений, поддержание подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, влечет негативные последствия и потенциальную опасность причинения вреда населению, проживающему в населенных пунктах - ст. Преображенская и с. Мачеха Киквидзенского муниципального района, имеющему гарантированное право на получение качественных коммунальных услуг по водоснабжению.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, апелляционная коллегия пришла к выводу о необоснованном применении судом первой инстанции статьи 2.7 КоАП РФ и отнесении действий заявителя к крайней необходимости, поскольку заявитель осуществлял безлицензионное пользование недрами в течение длительного времени и не доказал уважительность причины своего бездействия по принятию мер по получению лицензий на право пользования недрами с целью добычи подземных вод.

Довод предприятия о тяжелом финансовом положении отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку МУП "ЖКХ" назначен минимальный штраф, предусмотренный санкцией части 1 статьи 7.3 КоАП РФ.

Процессуальных нарушений при вынесении административным органом оспариваемого постановления не допущено.

Срок привлечения к административной ответственности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ административным органом соблюден.

Учитывая изложенные обстоятельства, судебная коллегия пришла к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене.

По делу следует принять новый судебный акт, которым отказать муниципальному унитарному предприятию Киквидзенского района Волгоградской области "Жилищно-коммунальное хозяйство" в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 26 декабря 2012 года по делу N А12-26709/2012 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении требований муниципального унитарного предприятия Киквидзенского района Волгоградской области "Жилищно-коммунальное хозяйство" о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Волгоградской области N 043-11/2012-н от 04.10.2012 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - отказать.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

Ю.А. Комнатная

Судьи

А.В. Смирников М.Г. Цуцкова