Проблемы правового регулирования статуса кредитных учреждений как частных лиц, на которых возложено исполнение публичных функций (Э.М. Цыганков, "Налоговая политика и практика", N 2, февраль 2008 г.)

Проблемы правового регулирования статуса кредитных учреждений как
частных лиц, на которых возложено исполнение публичных функций

Наиболее ярко и выпукло вопросы взаимоотношения публичного и частного права проявляются при рассмотрении правового статуса банков, которые одновременно могут быть участниками как тех, так и других правоотношений.

Существуя в рамках гражданского права, банки (зачастую не по своей воле) все в большей степени становятся неотъемлемым звеном в цепи публичных правоотношений. Позволим себе предположить, что причины такого явления весьма прагматичны: государство не упускает возможности переложить свои публичные обязанности на частных лиц.

Через банковские учреждения осуществляются практически все расчеты, т.е. почти в каждом законном случае обмена товара (работы, услуги) на денежные знаки участвуют банки. Для этого они создают разветвленную банковскую сеть, достигающую самых отдаленных уголков планеты, нанимают высококвалифицированных работников и обеспечивают необходимые условия труда и уровень трудовой дисциплины. В результате огромных организационных и финансовых вложений частного капитала создается действующая банковская система.

Однако многие государства не отказывают себе в желании воспользоваться плодами частных усилий и сэкономить на бюджетных расходах, безвозмездно возложив на банковскую систему часть своих государственных обязанностей. И Россия в этом случае не является исключением.

Например, Федеральным законом от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" на банки возлагается исполнение публично-правовых обязанностей агентов валютного контроля при осуществлении расчетов в валюте (валютных операций).

Особая роль и соответственно существенный объем публичных обязанностей появляется у кредитных учреждений на основе правовых норм Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

Не мене значимые функции отводятся "проводникам финансовых потоков" на самом ответственном участке жизнедеятельности государства - взыскание налогов и сборов. То, что эта работа сопряжена с ответственностью, кредитные учреждения знают не понаслышке. Главой 18 НК РФ предусматриваются конкретные правовые последствия нарушения специальными субъектами (банками) специальных обязанностей "агентов государства"*(1).

Несмотря на значимость возложенной на них миссии "агентов государства" в сфере налогообложения, согласно ст. 9 НК РФ банки не являются участниками отношений, регулируемых налоговым законодательством.

На наш взгляд, многочисленные факты переложения государством своих публичных функций на частных лиц должны получить необходимое обоснование, систематизацию и правовую регламентацию. По итогам проведенного исследования было бы желательно получить информацию о целесообразности и эффективности делегирования этих функций и в дальнейшем разработать хотя бы общие правила, направленные на соблюдение должного баланса публичных и частных интересов.

Прежде всего государство должно обеспечить соответствующие гарантии надлежащего исполнения "агентом" возложенных на него обязанностей. При этом правовая форма гарантий не может ограничиваться исключительно мерами юридической ответственности. Для исполнения поставленных задач последний должен обладать соответствующим объемом прав, полномочий, а также достаточным материальным обеспечением.

Каждый банк, получивший лицензию Банка России, автоматически становится "агентом государства". Вместе с тем, как показала история с "проблемными банками", не все они способны выполнять публичные обязательства по перечислению налогов в бюджет.

Поскольку вопрос о правовом статусе "агента государства" на сегодняшний день не только не решен, но и не исследован, законодательное урегулирование ситуации, связанной с уплатой налогов через "проблемные банки", рассматривалась как отдаленная перспектива.

Все можно было решить в кратчайшие сроки, т.е. за счет административных процедур, предполагающих принятие властных решений и четкое их исполнение. Однако органы государственной власти не имели действенных рычагов оперативного управления банковской системой, продолжавшей находиться в сфере частного права, а система кредитных учреждений, созданная в рамках публичного права, отсутствовала. Такой системы нет и в настоящее время, равно как и правил, определяющих правовой статус "агента государства".

Для оперативного решения проблемы было использовано неопределенное понятие "добросовестный налогоплательщик". Впоследствии это понятие получило теоретическое обоснование в научных работах, судебной практике и административных решениях. При этом вопрос о правовом статусе кредитных учреждений, выступающих в качестве "агентов государства", остался за рамками не только законодательства, но и правовой теории.

На сегодняшний день следует констатировать насущную необходимость в правовой регламентации отношений, связанных с наделением государством частных лиц публичными функциями.

Прежде всего требуется осуществить правовую регламентацию понятия "агент государства".

С этой целью как минимум необходимо:

а) установить правовые и материальные гарантии государства в отношении деятельности "агента";

б) определить порядок компенсации затрат, понесенных "агентом" в связи с исполнением возложенных на него публичных функций.

Выполнение публичных функций действительно может требовать немалых затрат. И в этом случае в полной мере применимы положения ст. 35 Конституции РФ, устанавливающие, что "принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения".

Возражение, что, получая лицензию Банка России, кредитное учреждение соглашается на выполнение определенных публичных функций, несостоятельно, поскольку объем этих функций не отличается стабильностью для того, чтобы являться неотъемлемым условием для приобретения статуса кредитного учреждения. К тому же известны примеры, когда государство возмещает затраты, произведенные частными лицами в связи с исполнением ими публичных функций, в частности адвокатов, выступающих в роли "агентов государства" при оказании гарантированной государством правовой помощи.

Соответствующей правовой регламентации требует правовой статус кредитного учреждения, выступающего в роли "агента государства".

Здесь в первую очередь следует определиться с порядком присвоения кредитному учреждению этого звания.

В юридической литературе на этот счет высказывались различные предложения: от создания системы административных банков до строительства современной и эффективной двухуровневой банковской системы (в отличие от существующей системы "Банк России и все остальные банки", которую нельзя признать поистине двухуровневой, поскольку Банк России, выполняя надзорные и регулирующие функции, стоит над системой).

По мнению специалистов*(2), первый уровень системы должны составлять банки, имеющие универсальную лицензию федерального значения и осуществляющие деятельность под особым контролем со стороны регулирующих органов государства (общее число таких банков, по опыту Запада, составит не более 10-15 на всю страну). Надежность их расчетного обслуживания обеспечивается государством путем включения банков в единую государственную систему расчетов либо путем применения собственных расчетных систем, стыкующихся между собой и обязательно сертифицированных Банком России. В группу банков второго уровня предлагается включить банки двух видов - универсальные (имеющие лицензию местного уровня и право осуществлять операции в пределах определенного региона) и специализированные (имеющие федеральную ограниченную лицензию, позволяющую заниматься строго определенными банковскими операциями). Местным банкам может быть разрешено проведение расчетов по стране через расчетные системы банков федерального уровня.

Вариантов присвоения звания "агент государства" может быть несколько. Окончательное решение зависит от плодотворности диалога между государством и банковской системой.

Вопросы о правовой природе ответственности кредитного учреждения за нарушение норм налогового законодательства, договора банковского счета и места расчетных отношений в системе права можно отнести к вопросам второго порядка, которые, на наш взгляд, еще долгое время будут являться благодатной почвой для научных споров.

Вместе с тем необходимо заметить, что право (как и все в этом мире) базируется на единстве и взаимодействии противоположностей. В этой связи многие правовые вопросы полезно рассматривать с точки зрения взаимодействия противоположных проявлений права - частного и публичного. Юридическая ответственность в конечном итоге может быть представлена всего в двух ипостасях: публичная (карающая и воспитывающая) и частная (восстанавливающая и компенсирующая). Эти противоположные виды юридической ответственности могут конструктивно взаимодействовать, выступая единым фронтом практически в любой сфере или отрасли права.

Э.М. Цыганков,

член Президиума Российской ассоциации

налогового права, кандидат юридических наук

"Налоговая политика и практика", N 2, февраль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Термин заимствован из Определения Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 N 257-О.

*(2) См. Магомедов В.Н. Пути совершенствования системы налогообложения коммерческих банков // Налоги. 2007. N 2. С. (от-до).