Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2013 г. N 12АП-442/13

г. Саратов

16 апреля 2013 г.

Дело N А06-5398/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 10 апреля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 апреля 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Александровой Л.Б., Жевак И.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Чумаковой А.В.,

при участии в судебном заседании представителя мэра города Астрахани Татаркиной Л.В., действующей по доверенности от 28.03.2013 N 01-09-258, представителя администрации города Астрахани Татаркиной Л.В., действующей по доверенности от 27.07.2012, представителей Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" Татаркиной Л.В., действующей по доверенности от 08.04.2013 N 01-ДЗ-233, Отиско А.В., действующей по доверенности от 26.11.2012 N 01-ДЗ-936,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (414000, г. Астрахань, ул. Шаумяна, д. 47, ОГРН 1023000863390, ИНН 3015011410)

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 03 декабря 2012 года по делу N А06-5398/2012 (судья Мирекина Е.И.)

по заявлению Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" (414000, г. Астрахань, ул. Чернышевского, д. 8, ОГРН 1043000702150, ИНН 3015065214)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (414000, г. Астрахань, ул. Шаумяна, д. 47, ОГРН 1023000863390, ИНН 3015011410) третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования:

мэр города Астрахани (г. Астрахань),

администрация города Астрахани (414000, г. Астрахань, ул. Чернышевского, д. 6, ОГРН 1033000821809, ИНН 3015009178)

о признании недействительными решения и предписания от 11 июля 2012 года по делу N 19-К-04-12,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Астраханской области обратилась Городская Дума муниципального образования "Город Астрахань" (далее - Городская Дума, заявитель, орган местного самоуправления) с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области от 11 июля 2012 года по делу N 19-К-04-12 и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (далее - антимонопольный орган, Астраханское УФАС России) от 11 июля 2012 года по делу N 19-К-04-12.

Решением суда первой инстанции от 03 декабря 2012 года заявленные требования удовлетворены. Оспоренные решение и предписание антимонопольного органа признаны недействительными.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области не согласилось с принятым решением и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, отказав в удовлетворении заявленных требований.

Городская Дума, администрация города Астрахани возражают против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзывах.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области явку представителя в судебное заседание не обеспечило. О месте и времени рассмотрения жалобы извещено надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлением о вручении почтового отправления N 410031 57 91240 7. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 09 февраля 2013 года, 14 марта 2013 года, что подтверждено отчётами о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанного лица.

Исследовав материалы дела, заслушав участников процесса, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, по итогам рассмотрения муниципального правового акта - Положения о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории муниципального образования "Город Астрахань", утверждённого решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 28 августа 2008 года N 109 (далее - Положение), - антимонопольным органом выявлены признаки нарушения органом местного самоуправления части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в установлении норм, применение которых может привести к ограничению, устранению конкуренции, а также необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами.

В соответствии с приказом Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области от 21 февраля 2012 года N 74-П по данному факту антимонопольным органом возбуждено дело N 19-К-04-12 и создана комиссия по рассмотрению указанного дела.

В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом установлено, что Городской Думой в указанном Положении предусмотрена обязанность хозяйствующих субъектов, обратившихся с заявлением о выделении земельного участка для целей, не связанных со строительством, за свой счёт подготовить схему расположения земельного участка, испрашиваемого заявителем, на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории муниципального образования. Факт изготовления за счёт заявителя схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте не является гарантией получения испрашиваемого земельного участка.

По мнению антимонопольного органа, хозяйствующие субъекты, исполняя Положение, могут понести неоправданные предпринимательские риски, что является необоснованным препятствованием осуществлению деятельности хозяйствующего субъекта и, следовательно, нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

11 июля 2012 года антимонопольным органом принято решение по делу N 19-К-04-12, которым Городская Дума признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В этот же день антимонопольным органом вынесено предписание, согласно которому Городской Думе надлежало в срок до 30 августа 2012 года исключить из Положения о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории муниципального образования "Город Астрахань", утверждённого решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 28 августа 2008 года N 109, положений, не соответствующих антимонопольному законодательству. В срок до 04 сентября 2012 года сообщить в Астраханское УФАС России об исполнении предписания, представив документальное подтверждение.

Городская Дума с указанными решением и предписанием не согласилась и обратилась в Арбитражный суд Астраханской области с требованием о признании их недействительными.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что антимонопольным органом не доказано, что оспоренный акт органа местного самоуправления приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Апелляционная коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, выводы - подтверждёнными собранными по делу доказательствами.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года N 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

В рассматриваемом случае установлена совокупность указанных условий.

Как следует из материалов дела, Городской Думе муниципального образования "Город Астрахань" вменено нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в принятии муниципального правового акта - Положения о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством на территории муниципального образования "Город Астрахань", которым установлена обязанность заявителей (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, обратившихся с заявлением о выделении земельного участка для целей, не связанных со строительством) выбирать землеустроительную организацию для подготовки ею схемы расположения земельного участка, испрашиваемого заявителем, на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории муниципального образования "Город Астрахань", а также нести бремя финансовых затрат по изготовлению указанной схемы.

В пункте 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлен запрет на принятие в том числе органами местного самоуправления актов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия таких актов, в виде необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путём установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

По смыслу статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 Постановления от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Оспоренное Положение Городской Думы разработано на основании Земельного кодекса Российской Федерации и устанавливает процедуры и критерии предоставления в аренду земельных участков из земель, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся в собственности муниципального образования город Астрахань, для целей, не связанных со строительством, порядок предоставления земельных участков на торгах в форме аукциона.

В соответствии со статьёй 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

Статьёй 28 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, установлен в статье 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления на основании указанного в пункте 2 настоящей статьи заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьёй 29 настоящего Кодекса, с учётом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдаёт заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счёт выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учёта этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Кадастровый учёт в соответствии с частью 2 статьи 16 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" осуществляется на основании представляемых в орган кадастрового учёта заявления о кадастровом учёте и документов, необходимых в соответствии с настоящим Федеральным законом для осуществления такого учёта.

Одним из таких документов является межевой план, составляемый по результатам межевания. Межевание, являющееся разновидностью кадастровых работ, проводится на основании заключаемого в соответствии с требованиями гражданского законодательства и указанного Федерального закона договора подряда на выполнение кадастровых работ согласно части 1 статьи 35 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

В части 1 статьи 3 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" постановку земельного участка на государственный кадастровый учёт вправе осуществлять только федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в установленном порядке.

Таким образом, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, с учетом положений пункта 4 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации в части возложения на заявителя обязанности за свой счёт обеспечить выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, включая изготовление схемы расположения земельного участка, не противоречит действующему законодательству.

В соответствии с указанной нормой пункты 2.5, 4.7 Положения, согласно которому комитет имущественных отношений города Астрахани на основании заявления и рекомендации комитета по архитектуре и градостроительству администрации города Астрахани поручает землеустроительной организации, выбранной заявителем и за его счёт, подготовку схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории муниципального образования "Город Астрахань", действующему законодательству не противоречит.

По мнению антимонопольного органа, Земельный кодекс Российской Федерации не устанавливает обязанность заинтересованного лица разрабатывать схему расположения земельного участка за счёт собственных средств в отличие от выполнения кадастровых работ. Орган местного самоуправления имеет возможность изготовить схему расположения земельного участка и в силу Земельного кодекса Российской Федерации обязан выдать её заявителю.

Под диспозицию части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" подпадают не любые решения и действия публичных органов власти (осуществляющих их функции организаций и органов), препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают вывод суда первой инстанции о недоказанности антимонопольным органом, что оспоренный акт органа местного самоуправления приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что орган местного самоуправления имеет возможность бесплатного получения сведений из государственного кадастра недвижимости несостоятельна, поскольку подобная возможность имеется в отношении уже занесённой в кадастр информации.

Вопреки доводам жалобы Земельный кодекс РФ предусматривает возможность взыскания с органа местного самоуправления убытков, причинённых лицу, обратившемуся за получением земли.

Таким образом, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Апелляционный суд считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным. Апелляционную жалобу антимонопольного органа следует оставить без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 03 декабря 2012 года по делу N А06-5398/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

Л.Б. Александрова И.И. Жевак