Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 апреля 2013 г. N 12АП-274/13

г. Саратов

11 апреля 2013 г.

Дело N А12-22945/12

Резолютивная часть постановления объявлена 04 апреля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 апреля 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Борисовой Т.С.,

судей Акимовой М.А., Александровой Л.Б.

при ведении протокола судебного заседания с использованием системы видеоконференц-связи секретарём судебного заседания Кутилиной Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы прокуратуры Волгоградской области (400131, г. Волгоград, пр. В.И. Ленина, д.8, ОГРН 1033400323560, ИНН 3444048120), Губернатора Волгоградской области (400098, г. Волгоград, проспект Ленина В.И., д.9), Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. 7 Гвардейская, д.12, ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 30 ноября 2012 года по делу N А12-22945/2012 (судья Маслова И.И.)

по заявлению Губернатора Волгоградской области (400098, г. Волгоград, проспект Ленина В.И., д.9)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. 7 Гвардейская, д.12, ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210),

заинтересованные лица: Правительство Волгоградской области (400098, г. Волгоград, пр. им В.И. Ленина, д.9, ОГРН 1023403444547, ИНН 3444051965), Министерство транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. Коммунистическая, д.5, ОГРН 1023403453072, ИНН 3444080684), Некоммерческое партнерство "Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда" (400005, г. Волгоград, ул. Советская, д.28а, ОГРН 1043400324769, ИНН 3444115496), индивидуальный предприниматель Кольц Владимир Николаевич (Волгоградская область, г. Камышин), индивидуальный предприниматель Ботоногов Александр Николаевич (г. Волгоград), прокуратура Волгоградской области (400131, г. Волгоград, пр. В.И. Ленина, д.8, ОГРН 1033400323560, ИНН 3444048120)

о признании недействительными решения от 23.07.2012, предписания от 23.07.2012 по делу N 11-01-15-03/481,

при участии в судебном заседании представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области Бурба В.В., действующей по доверенности N 01-03/37-12 от 09.01.2013, Савинковой О.Л., действующей по доверенности N 01-03/37-08 от 09.01.2013, представителя прокуратуры Волгоградской области Маланиной Н.А., представителя Губернатора Волгоградской области Сорокина Д.С., действующего по доверенности N 33 от 16.04.2012, представителя Правительства Волгоградской области Сорокина Д.С., действующего по доверенности N 33 от 16.04.2012, директора Некоммерческого партнерства "Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда" Белоусова Ю.Н., действующего на основании протокола N 2 от 18.06.2009, представителя Министерства транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области Дерябина А.В., действующего по доверенности от 25.01.2013,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратился Губернатор Волгоградской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - УФАС России по Волгоградской области, антимонопольный орган) по делу N 11-01-15-03/481 от 23.07.2012 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания по делу N 11-01-15-03/481 от 23.07.2012 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 30 ноября 2012 требования Губернатора Волгоградской области удовлетворены частично.

Суд признал недействительным, как несоответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" решение УФАС России по Волгоградской области от 23.07.2012 по делу N 11-01-15-03/481 в части признания факта нарушения Главой администрации Волгоградской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в принятии пункта 3 Постановления Главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563 "Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области", пунктов 3.1, 3.2, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9, 3.15 (в части заключения договора), абзацев 2, 4 пункта 3.3 (в части требований к разработке сводного расписания), пунктов 4.6, 4.7, 4.11, 4.15 (в части условий внесения изменений в схему движения), абзаца 4 пункта 4.21, абзаца 5 пункта 6.1 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением Главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563, пункта 2.1.6, абзацев 8, 9, 10 пункта 5.2 Типового договора (Приложения к Правилам).

Суд признал недействительным, как несоответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предписание УФАС России по Волгоградской области от 23.07.2012 по делу N 11-01-15-03/481 в части обязания Губернатора Волгоградской области в течение трех месяцев прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно: отменить либо изменить пункт 3 Постановления Главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563 "Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области", внести изменения в пункты 3.1, 3.2, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9, 3.15 (в части заключения договора), в абзацы 2, 4 пункта 3.3 (в части требований к разработке сводного расписания), в пункты 4.6, 4.7, 4.11, 4.15 (в части условий внесения изменений в схему движения), в абзац 4 пункта 4.21, абзац 5 пункта 6.1 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением Главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563, в пункт 2.1.6, абзацы 8, 9, 10 пункта 5.2 Типового договора (Приложения к Правилам).

Суд отказал в удовлетворении требований Губернатора Волгоградской области в части признания недействительным решения УФАС России по Волгоградской области от 23.07.2012 по делу N 11-01-15-03/481 в части признания факта нарушения Главой администрации Волгоградской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в принятии пункта 7.2 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением Главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563, а также в части признания недействительным предписания УФАС России по Волгоградской области от 23.07.2012 по делу N 11-01-15-03/481 в части обязания Губернатора Волгоградской области в течение трех месяцев прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно: внести изменения в пункт 7.2 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением Главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563.

Прокуратура Волгоградской области, Губернатор Волгоградской области и УФАС России по Волгоградской области частично не согласились с принятым решением и обратились с апелляционными жалобами в суд апелляционной инстанции.

В апелляционных жалобах прокуратура Волгоградской области и Губернатор Волгоградской области указывают на несогласие с решением суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований заявителя. В обоснование жалоб их податели ссылаются на неправильное применение судом норм материального права, просят отменить состоявшийся судебный акт в обжалуемой части и принять в указанной части новый судебный акт об удовлетворении требования Губернатора Волгоградской области о признании недействительным решения УФАС России по Волгоградской области от 23.07.2012 по делу N 11-01-15-03/481 в части признания факта нарушения Главой администрации Волгоградской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в принятии пункта 7.2 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением Главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563. Из апелляционных жалоб следует, что часть 3 статьи 24 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", положенная судом первой инстанции в обоснование отказа в удовлетворении требований Губернатора Волгоградской области, в оспариваемой части предусматривает, прежде всего, общие правила поведения для всех участников дорожного движения, предоставляет право свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам. По мнению подателей жалоб, органы государственной власти и местного самоуправления вправе ограничивать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки, в части, касающейся соблюдения требований безопасности дорожного движения. Закрепляя в пункте 7.2 Правил, утвержденных Постановлением Главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563, ограничения для перевозчиков количества транспортных средств на автобусном маршруте по мотивам обеспечения безопасности дорожного движения, которые направлены на выполнение требований безопасности.

УФАС России по Волгоградской области в апелляционной жалобе указывает на несогласие с решением суда в части удовлетворенных требований и просит отменить судебный акт в обжалуемой части, в удовлетворении требований Губернатора Волгоградской области отказать. Антимонопольный орган полагает, что суд не оценил обстоятельства, имеющие значение для дела, при рассмотрении спора по пункту 3 Постановления Главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563 "Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области". УФАС России по Волгоградской области считает неверной позицию суда о том, что договор, заключаемый в соответствии с Правилами, не влечет за собой угрозы наступления негативных последствий для конкуренции на рынке услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении посредством сокращения числа хозяйствующих субъектов. По мнению подателя жалобы, вывод суда в отношении пункта 4.15, абзаца 4 пункта 4.21 Правил сделан без учёта конкретных обстоятельств и значимости последствий данных требований для перевозчиков. Антимонопольный орган настаивает на то, что действия Главы администрации по Волгоградской области по изданию Правил создают реальную угрозу наступления негативных последствий для конкуренции, препятствия свободному перемещению товаров, ограничивают права хозяйствующих субъектов на свободную продажу, покупку, а также свободу заключения договоров.

Прокуратура Волгоградской области в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представила письменный отзыв на апелляционную жалобу антимонопольного органа, в котором возражает против доводов апелляционной жалобы, просит решение суда первой инстанции в обжалуемой антимонопольным органом части оставить без изменения, а апелляционную жалобу УФАС России по Волгоградской области - без удовлетворения.

От Министерства транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области в материалы дела поступили письменные пояснения на апелляционную жалобу УФАС России по Волгоградской области, в которых Министерство поддерживает правовую позицию прокуратуры Волгоградской области и просит удовлетворить требования Губернатора Волгоградской области и Правительства Волгоградской области.

ИП Ботоноговым А.Н. в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представлены письменные отзывы на апелляционные жалобы прокуратуры Волгоградской области и Губернатора Волгоградской области, в которых предприниматель возражает против их доводов, считает решение суда первой инстанции в обжалуемой части законным и обоснованным, просит оставить судебный акт в данной обжалуемой части без изменения, а апелляционные жалобы прокуратуры Волгоградской области и Губернатора Волгоградской области - без удовлетворения.

Кроме того, ИП Ботоноговым А.Н. в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу антимонопольного органа, в котором предприниматель поддерживает изложенные в ней доводы, просит решение в обжалуемой антимонопольным органом части отменить, в удовлетворении требований Губернатора Волгоградской области отказать.

В судебном заседании представители УФАС России по Волгоградской области, прокуратуры Волгоградской области, Губернатора Волгоградской области, Правительства Волгоградской области, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области поддержали правовые позиции, изложенные соответственно в апелляционных жалобах и отзывах на них, дали аналогичные пояснения.

ИП Кольц В.Н. письменный отзыв на апелляционные жалобы не представил.

В судебно заседание ИП Кольц В.Н., ИП Ботоногов А.Н. не явились, явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени судебного заседания указанные лица извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном статьёй 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Принимая во внимание наличие сведений о надлежащем извещении участников процесса о времени и месте судебного заседания, основываясь на положениях части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие их представителей.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке и по основаниям, установленным статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заслушав представителей УФАС России по Волгоградской области, прокуратуры Волгоградской области, Губернатора Волгоградской области, Правительства Волгоградской области, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, Некоммерческого партнерства "Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда", изучив и исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и отзывов на них, проверив в пределах, установленных статьёй 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом норм материального права и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к следующим выводам.

Как видно из материалов дела, 23.07.2012 комиссией УФАС России по Волгоградской области по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства вынесено решение по делу N 11-01-15-03/481, которым признан факт нарушения Главой администрации Волгоградской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившейся в принятии Главой администрации Волгоградской области Постановления от 30.05.2011 N 563 "Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области", пункт 3 которого, а также нормы Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, а именно: пункты 3.1, 3.2, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9, 3.15 (в части заключения договора), абзацы 2, 4 п. 3.3 (в части требований к разработке сводного расписания), пункты 4.6, 4.7, 4.11, 4.15 (в части условий внесения изменений в схему движения), абзац 4 пункта 4.21, абзац 5 пункта 6.1, пункт 7.2 Правил, пункт 2.1.6, абзацы 8, 9, 10 пункта 5.2 Типового договора (Приложения к Правилам), противоречат пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В этот же день, 23.07.2012, комиссией УФАС России по Волгоградской области выдано предписание по делу N 11-01-15-03/481, обязывающее Губернатора Волгоградской области в трехмесячный срок прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно: отменить либо изменить пункт 3 Постановления Главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563 "Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области", внести изменения в пункты 3.1, 3.2, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9, 3.15 (в части заключения договора), в абзацы 2, 4 пункта 3.3 (в части требований к разработке сводного расписания), в пункты 4.6, 4.7, 4.11, 4.15 (в части условий внесения изменений в схему движения), в абзац 4 пункта 4.21, абзац 5 пункта 6.1, пункт 7.2 Правил, в пункт 2.1.6, абзацы 8, 9, 10 пункта 5.2 Типового договора (Приложения к Правилам), утвержденных указанным Постановлением, направленные на устранение нарушений антимонопольного законодательства.

Не согласившись с указанными ненормативными актами, Губернатор Волгоградской области обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Дело рассмотрено судом первой инстанции по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Согласно положениям статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации или иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

Признавая недействительными решение и предписание УФАС России по Волгоградской области от 23.07.2012 по делу N 11-01-15-03/481, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности антимонопольным органом нарушения Главой администрации Волгоградской области положений части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Суд апелляционной инстанции считает решение суда первой в указанной части подлежащим оставлению без изменения, при этом исходит из следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В ведении Российской Федерации находятся федеральный транспорт и федеральные пути сообщения (пункт "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации).

Вопросы транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации не отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации).

Следовательно, в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

Вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугороднего автотранспорта, исходя из смысла статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", отнесены законодателем к компетенции субъектов Российской Федерации, которые самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Пунктом 3.1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ установлено, что по вопросам, указанным в вышеприведенном пункте настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты.

Постановлением Главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563 (далее - Постановление N 563) утверждены Правила организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальных сообщениях в Волгоградской области (далее - Правила), которые в установленном законом порядке опубликованы в издании газеты "Волгоградская правда" 01.06.2011.

Исходя из вышеназванных правовых норм, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что Постановление N 563 принято Главой администрации Волгоградской области в пределах предоставленных законом полномочий.

Исключительность полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по определению организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальных сообщениях в Волгоградской области означает его самостоятельность в решении данных вопросов. Такая самостоятельность направлена на обеспечение безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров.

Пунктом 2 Постановления N 563 ранее действовавшие Правила организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальных сообщениях в Волгоградской области, утвержденные Постановлением Главы администрации Волгоградской области от 09.09.2008 N 1202, признаны утратившими силу.

Следовательно, как верно указал суд первой инстанции, действие Правил распространяется на всех юридических лиц, независимо от организационно-правовых форм, а также на физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе на владельцев и водителей транспортных средств, осуществляющих пассажирские перевозки в пригородном и межмуниципальных сообщениях в Волгоградской области.

Пункт 3 Постановления N 563 предписывает юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, до 01.09.2011 привести организацию перевозок в соответствие с настоящим постановлением.

Пунктом 3.15 Правил установлен запрет на выполнение регулярных перевозок на автобусных маршрутах без договора, предусмотренного данными Правилами.

Антимонопольный орган считает, что пункт 3 Постановления N 563 во взаимосвязи с пунктом 3.15 Правил, может привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов, действующих на рынке перевозок пассажиров в пригородном и межмуниципальном сообщении на оказание услуг на действующем маршруте. По мнению УФАС России по Волгоградской области, на перевозчика, организовавшего обслуживание маршрута по ранее действовавшим правилам, которые не предусматривали оформление договора, неправомерно возлагается обязанность по заключению договора, неисполнение которой ведет к вынужденному прекращению деятельности.

В соответствии со статьями 1 и 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ) регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер в защиту жизни, здоровья и имущества граждан, их прав и законных интересов.

Правоотношения, основанные на пассажирских перевозках, возникают не только между перевозчиком - хозяйствующим субъектом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, и пассажиром - потребителем услуг по перевозкам.

Статья 2 Федерального закона N 196-ФЗ относит к вопросам организации дорожного движения - комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, которые по своему содержанию являются административными правоотношениями.

Статья 5 Федерального закона N 196-ФЗ содержит перечень мер, направленных на обеспечение безопасности движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а предполагают отношения на уровне власти - подчинения, характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Упорядочивая систему отношений между перевозчиками на конкретных автобусных маршрутах, уполномоченный на то орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выбрать любую форму, которая не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Организация транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальных сообщениях в Волгоградской области посредством заключения организатором транспортного обслуживания договоров с перевозчиками, осуществляющими деятельность по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах, не противоречит требованиям федерального законодательства, направлена на осуществление качественного и безопасного оказания услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах в пригородном и межмуниципальном сообщениях.

Данные правоотношения возникают между перевозчиком и уполномоченными органами государственной власти по вопросам технического обеспечения безопасности движения, соблюдения установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства.

Вывод суда первой инстанции о том, что Правила, утвержденные Постановлением N 563, по существу носят административно-правовой характер и не направлены на регулирование гражданских правоотношений, является правильным.

Обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, уже осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, в установленный срок привести организацию перевозок в соответствие с Постановлением N 563, не затрагивает права перевозчиков, защищаемые антимонопольным законодательством.

Организация движения по маршрутам регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях должна осуществляться на общих для всех перевозчиков на условиях, утвержденных субъектом Российской Федерации, в том числе, перевозчиков, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях.

Обязанность заключить договор, как того требуют Правила, не препятствует осуществлению деятельности перевозчиков по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах, не направлена на сокращение числа хозяйствующих субъектов, действующих на рынке, не ограничивает доступ на товарный рынок, не является дискриминационным условием деятельности отдельных хозяйствующих субъектов.

Право организатора (заказчика) пассажирских перевозок на установление определенных правил, в том числе посредством заключения договора, связано с безопасной и своевременной перевозкой пассажиров, не преследует цель ограничения свободы предпринимательской деятельности и ущемления интересов хозяйствующих субъектов.

Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Наличие лицензии и уже утвержденного автобусного маршрута само по себе не означает право лицензиата на осуществление пассажирских перевозок без учета требований действующих нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации дорожного движения, каковыми в данном случае являются Постановление N 563 и утверждённые им Правила.

Предметом регулирования оспариваемых Правил является не сама деятельность перевозчиков, которые уже осуществляют деятельность по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, а упорядочивание системы отношений между органом государственной власти, являющимся организатором транспортного обслуживания, и перевозчиками, в том числе действующими.

Любой перевозчик имеет равное с другими перевозчиками право на осуществление деятельности по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах регулярных в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, а также равную обязанность по соблюдению нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации дорожного движения.

По смыслу требований антимонопольного законодательства организатор должен обеспечить равные возможности всем заинтересованным в заключении договоров на организацию транспортного обслуживания населения лицам, не создавать преимущества для отдельных перевозчиков, в том числе уже осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах регулярных в пригородном и межмуниципальном сообщениях.

В связи с чем, доводы антимонопольного органа об обратной силе пункта 3 Постановления N 563, в силу которой на перевозчика, организовавшего обслуживание маршрута по ранее действовавшим правилам, неправомерно возлагается обязанность заключить договор, а в случае его незаключения вынужденно прекратить деятельность, что противоречит пунктам 2 и 3 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, суд апелляционной инстанции находит ошибочными, основанными на неправильном применении изложенных выше норм права.

Разделом 3 Правил урегулирован порядок заключения договора, в частности:

- организатор в течение трех рабочих дней со дня издания распоряжения об открытии нового автобусного маршрута направляет перевозчику уведомление о принятом решении и возможности заключения договора (пункт 3.1 Правил);

- перевозчик направляет организатору документы: заявление по форме, установленной организатором, проект сводного маршрутного расписания, паспорт автобусного маршрут (пункт 3.2 Правил);

- при разработке сводного маршрутного расписания перевозчик должен обеспечить:

скоординированное и равномерное движение автобусов на маршруте, обеспечивая равные условия работы для всех перевозчиков;

соответствие сводного маршрутного расписания требованиям безопасности дорожного движения;

скоординированное движение автобусов на вновь открываемом автобусном маршруте с движением автобусов на существующих автобусных маршрутах (пункт 3.3 Правил);

- в случае принятия решения о заключении договора организатор направляет перевозчику уведомление о принятом решении и два экземпляра проекта договора по форме согласно приложению к настоящим Правилам (пункт 3.7 Правил);

- перевозчик в пятидневный срок со дня получения документов подписывает и возвращает организатору два экземпляра проекта договора (пункт 3.7 Правил);

- в течение трех рабочих дней после получения подписанных перевозчиком проектов договоров организатор подписывает их (пункт 3.8 Правил),

- решение об отказе в заключении договора принимается в случаях:

несоответствия представленных документов требованиям настоящих Правил и иным требованиям, установленным действующим законодательством; если ранее с данным перевозчиком был расторгнут договор о инициативе организатора и со дня расторжения договора не прошел один год. При этом перевозчику направляется письменное уведомление об отказе в заключении договора с обоснованием причин такого отказа (пункт 3.9 Правил).

УФАС по Волгоградской области считает, что пункты 3.1, 3.2, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9 Правил (в части заключения с перевозчиками договора на транспортное обслуживание населения на автобусных маршрутах, организованных по инициативе перевозчиков) устанавливают не предусмотренные законодательством требования к хозяйствующим субъектам и к оказываемым ими услугам, что противоречит пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Сферой правового регулирования оспариваемого нормативного правового акта являются отношения по обеспечению наиболее безопасных условий перевозки пассажиров на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, укреплению транспортной дисциплины, удовлетворению потребностей населения в пассажирских перевозках, развитию конкуренции между перевозчиками, повышению культуры и качества обслуживания.

Как указано выше, данные правоотношения носят административно-правовой характер и не регулируются нормами гражданского законодательства.

Организация движения по маршрутам регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях должна осуществляться на общих для всех перевозчиков условиях, утвержденных субъектом Российской Федерации.

Право организатора (заказчика) пассажирских перевозок на заключение договоров и установление при этом определенных критериев (представление проекта сводного маршрутного расписания, паспорта автобусного маршрут) связано с безопасной и своевременной перевозкой пассажиров и не направлено на ограничение свободы предпринимательской деятельности.

Как указано выше, заключение договора на организацию транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в Волгоградской области направлено на упорядочивание отношений между уполномоченным на то органом государственной власти субъекта Российской Федерации и перевозчиками на конкретных автобусных маршрутах, что соответствует требованиям федерального законодательства и не нарушает антимонопольное законодательство.

Как следует из пункта 3.1 Правил, организатор в течение трёх рабочих дней со дня издания распоряжения об открытии нового автобусного маршрута направляет перевозчику уведомление о принятом решении и возможности заключения договора.

В оспариваемом решении антимонопольный орган не обосновал, каким-образом содержанием данного пункта создаётся необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Установление в пункте 3.2 Правил перечня документов, которые представляются перевозчиком для заключения договора, не возлагают на последних каких-либо дополнительных обязанностей, не предусмотренных законодательством Российской Федерации и направлено на соблюдение интересов пассажиров.

Как уже было указано выше, вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугороднего автотранспорта, исходя из смысла статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", отнесены законодателем к компетенции субъектов Российской Федерации, которые самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Сферой правового регулирования оспариваемого нормативного правового акта являются отношения по обеспечению наиболее безопасных условий перевозки пассажиров на автобусных маршрутах регулярных в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области.

В соответствии с Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N 2, под автобусным маршрутом понимается установленный в процессе организации перевозок путь следования автобусов между начальным и конечным пунктами.

Согласно подпункту 1.2.3.1 пункта 1.2.3 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N 2, регулярными перевозками являются перевозки, осуществляемые с определённой периодичностью по установленному маршруту с посадкой и высадкой пассажиров на предусмотренных маршрутом остановках.

Следовательно, требование Правил, изложенное в пункте 3.2, о предоставлении проекта сводного маршрутного расписания и паспорта автобусного маршрута, соответствует в силу вышеизложенных норм права полномочиям, возложенным на организатора перевозок по обеспечению безопасных условий перевозки.

Выводы антимонопольного органа о том, что положениями абзацев 2, 4 пункта 3.3 Правил для перевозчика предусмотрена обязанность, способом исполнения которой является совершение согласованных действий, которые приводят к разделу рынка по объему оказания услуг, создают препятствия доступу на рынок и выходу с него хозяйствующих субъектов, в нарушение пункта 3 части 1 и пункта 3 части 2 статьи 11 Федерального закона N 135-ФЗ, ошибочны.

В соответствии с пунктом 5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Минтранса Российской Федерации от 8.01.1997 N 2, владельцы автобусов обязаны разрабатывать графики (расписания) движения на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламентируемых действующими нормативными документами.

Пунктом 5.2.4 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Минтранса Российской Федерации от 8.01.1997 N 2, предусмотрено, что владельцы автобусов обязаны устанавливать графики выпуска автобусов на линию с учетом изменения пассажиропотоков по дням недели и часам суток в целях обеспечения перевозок пассажиров без нарушения норм вместимости.

Таким образом, обязанность по координации движение автобусов на маршруте предусмотрена действующим законодательством.

Согласно статье 8 Федерального закона N 135-ФЗ согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке при отсутствии соглашения, удовлетворяющие совокупности следующих условий:

1) результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов;

2) действия заранее известны каждому из участвующих в них хозяйствующих субъектов в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий;

3) действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов, участвующих в согласованных действиях, и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке. Такими обстоятельствами, в частности, могут быть изменение регулируемых тарифов, изменение цен на сырье, используемое для производства товара, изменение цен на товар на мировых товарных рынках, существенное изменение спроса на товар в течение не менее чем один год или в течение срока существования соответствующего товарного рынка, если этот срок составляет менее чем один год.

В рассматриваемом случае предусмотренные положениями абзацев 2, 4 пункта 3.3 Правил обязанности являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке, а именно, таким обстоятельством является принятие указанных Правил, которые обязательны к исполнению для всех субъектов, осуществляющих деятельность по перевозке на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальных сообщениях в Волгоградской области.

В связи с этим данные положения Правил не могут рассматриваться в качестве согласованных действий, которые приводят к разделу рынка по объему оказания услуг, создают препятствия доступу на рынок и выходу с него хозяйствующих субъектов в смысле, придаваемом Федеральным законом N 135-ФЗ.

Исходя из того, что органом государственной власти субъекта Российской Федерации установлены единые Правила для всех перевозчиков, осуществляющих деятельность по перевозке, учитывая принцип свободы предпринимательской деятельности, возникновение правоотношений в области перевозок пассажиров на автобусных маршрутах регулярных в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области в порядке, который регламентирован уполномоченным органом, основано исключительно на инициативе перевозчика.

Таким образом, ни один из спорных пунктов раздела 3 Правил, устанавливающих порядок заключения договора, не содержит норм, создающих угрозу наступления негативных последствий для конкуренции на рынке услуг по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах регулярных в пригородном и межмуниципальном сообщениях, а равно необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путём установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам.

Пунктами 4.6, 4.7, 4.11, 4.15 Правил на перевозчиков, инициирующих внесение изменений в сводное расписание, внесение изменения схемы движения автобусов на действующем автобусном маршруте, возлагается обязанность довести данную информацию до всех перевозчиков, обслуживающих данный автобусный маршрут.

Абзацем 4 пункта 4.21 Правил предусмотрено принятие решения о невозможности изменения схемы движения автобусов на действующем автобусном маршруте в случае отсутствия заявлений на внесение изменений в схему движения автобусов на данном маршруте от всех перевозчиков его обслуживающих.

В оспариваемом решении УФАС России по Волгоградской области указывает на то, что данные пункты обязывают перевозчиков координировать действия своих конкурентов, отказ которых в направлении заявления о внесении данных изменений, нарушает права и законные интересы перевозчика - инициатора внесения изменений и служит основанием для отказа во внесении изменений в схему движения автобусов.

Между тем, статья 5 Федерального закона N 196-ФЗ определяет, что обеспечение безопасности движения осуществляется, в том числе и посредством деятельности по организации дорожного движения, а данный вопрос согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона 184-ФЗ отнесен к компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, соответственно органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, организуя дорожное движение в части перевозок пассажиров, вправе предусмотреть в своем нормативном акте процедуру внесения изменений в сводное маршрутное расписание, схему движения на действующем автобусном маршруте.

Формулировка пунктов 4.6, 4.7, 4.11, 4.15 Правил предполагает возможность нескольких перевозчиков согласовать движение на маршруте, однако окончательное решение в этой части оставляет за организатором, что соответствует вышеуказанным нормативным актам.

Абзацем 5 пункта 6.1 Правил, пунктом 2.1.6 Типового договора (Приложения к Правилам) предусмотрена обязанность перевозчика при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах регулярных перевозок предоставлять организатору или уполномоченной им организации периодическую информацию о времени прибытия автобусов на контрольные пункты при выполнении каждого рейса, выпуске автобусов, опозданиях, сходах, в том числе с использованием аппаратуры спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS.

Абзацем 9 пункта 5.2 Типового договора (Приложения к Правилам) установлено, что непредставление перевозчиком организатору или уполномоченной им организации периодической информации о времени прибытия автобусов, их опозданиях и сходах, влечет досрочное прекращение договора на осуществление деятельности по перевозке по требованию организатора.

Доводы антимонопольного органа о том, что указанными положениями Правил и Типового договора установлены не предусмотренные законодательством Российской Федерации требования к хозяйствующим субъектам (перевозчикам), неисполнение которых влечёт досрочное прекращение договора по требованию Организатора, что может привести к необоснованному препятствованию осуществления перевозчиками данного вида деятельности, несостоятельны.

Суд первой инстанции правомерно счёл, что указанные пункты Правил и Типового договора не направлены на ограничение свободы предпринимательской деятельности и не противоречат пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

В соответствии с пунктом 8.1 технического регламента о безопасности колесных транспортных средств, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2009 N 720 (далее - Технический регламент), транспортные средства категорий М2, М3, N 2 и N 3, осуществляющие коммерческие перевозки пассажиров и грузов, подлежат оснащению техническими средствами контроля за соблюдением водителями режимов движения, труда и отдыха.

К находящимся в эксплуатации транспортным средствам категорий M2, M3, N 2 и N 3, осуществляющим коммерческие перевозки пассажиров и грузов, требование об оснащении их техническими средствами контроля за соблюдением водителями режимов движения, труда и отдыха начинает применяться с 23.01.2012.

Порядок оснащения транспортных средств, находящихся в эксплуатации, техническими средствами контроля за соблюдением водителями режимов движения, труда и отдыха утвержден приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14.12.2011 N 319 (далее - Порядок).

В силу пункта 4 Порядка оснащение транспортного средства техническим средством контроля за соблюдением водителями режимов движения, труда и отдыха обеспечивается владельцем транспортного средства.

В соответствии с пунктом "а" Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.10.2006 N 637 предусмотрено наличие у лицензиата (соискателя лицензии) на праве собственности или на ином законном основании транспортных средств, соответствующих по назначению, конструкции, внешнему и внутреннему оборудованию техническим требованиям в отношении перевозок пассажиров, оснащенных в установленном порядке аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS и допущенных в установленном порядке к участию в дорожном движении.

Подпунктом "б" пункта 4 указанного Положения предусмотрено, что лицензиат обязан соблюдать установленные законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требования по организации и осуществлению перевозок пассажиров.

Согласно пункту 5.2.3 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N 2, установлено, что владельцы автобусов обязаны обеспечить каждого водителя, выполняющего регулярные автобусные перевозки, графиком движения на маршруте с указанием времени и мест остановок в пути на отдых, обед и ночлег, схемой маршрута с указанием опасных участков (в случае рейсов большой протяженности).

Пунктом 5.2.5 указанного выше Положения на владельцев автобусов возложена обязанность организовать контроль за соблюдением графиков (расписаний) движения, норм вместимости автобусов, маршрутов движения.

Статьёй 6 Закона Волгоградской области от 13.11.2012 N 147-ОД "Об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Волгоградской области" к компетенции организатора транспортного обслуживания отнесено, в том числе, проведение мониторинга состояния транспортного обслуживания с целью определения потребности населения в услугах пассажирского автомобильного транспорта, а также определения типа и количества транспортных средств, необходимых для обеспечения транспортного обслуживания.

Таким образом, в силу вышеизложенных норм права, абзацем 5 пункта 6.1 Правил, пунктом 2.1.6 Типового договора, абзацем 9 пункта 5.2 Типового договора (Приложения к Правилам) на хозяйствующих субъектов (перевозчиков) не возлагаются не предусмотренные законодательством Российской Федерации требования, поскольку сбор информации о времени прибытия автобусов на контрольные пункты при выполнении каждого рейса, выпуске автобусов, опозданиях, сходах, в том числе, с использованием аппаратуры спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, возложен на владельцев автобусов.

Установление в Правилах обязанности перевозчика по предоставлению организатору указанной выше периодической информации, сбор которой Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N 2, возложен на владельцев автобусов, преследует не функции контроля за деятельностью перевозчика, а организацию обеспечения бесперебойной, регулярной и безопасной перевозки пассажиров, что не может быть расценено как противоречащее пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Абзацами 8, 10 пункта 5.2 Типового договора (Приложения к Правилам) установлено, что досрочное прекращение договора по требованию организатора возможно в случае выполнения перевозчиком менее 90 процентов рейсов от предусмотренного расписанием движения автобусов количества рейсов в месяц более трех раз с начала действия договора и в случае необеспечения организатору условий для проведения проверок выполнения перевозчиком условий договора.

Указанные положения корреспондируют статье 6 Закона Волгоградской области от 13.11.2012 N 147-ОД "Об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Волгоградской области" согласно которой, осуществление контроля за исполнением договоров транспортного обслуживания отнесено к компетенции организатора транспортного обслуживания каковым является Управление транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области.

Вывод суда первой инстанции о том, что вышеназванные пункты Правил и Типового договора направлены на укрепление транспортной дисциплины, обеспечение безопасных условий перевозки пассажиров, развитию конкуренции между перевозчиками, улучшение транспортного обслуживания населения пассажирскими перевозками и не нарушают положений Федерального закона N 135-ФЗ, является обоснованным.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявление Губернатора Волгоградской области в части признания недействительным решения и предписания УФАС по Волгоградской области от 23.07.2012 по делу N 11-01-15-03/481 в части признания факта нарушения Главой администрации Волгоградской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в принятии пункта 3 Постановления Главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563 "Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области", пунктов 3.1, 3.2, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9, 3.15 (в части заключения договора), абзацев 2, 4 пункта 3.3 (в части требований к разработке сводного расписания), пунктов 4.6, 4.7, 4.11, 4.15, абзаца 4 пункта 4.21 (в части условий внесения изменений в схему движения), абзаца 5 пункта 6.1 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением Главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563, пункта 2.1.6, абзацев 8, 9, 10 пункта 5.2 Типового договора (Приложения к Правилам).

Отказывая в удовлетворении заявления Губернатора Волгоградской области в части признания недействительным решения и предписания УФАС по Волгоградской области от 23.07.2012 по делу N 11-01-15-03/481 в части признания факта нарушения Главой администрации Волгоградской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в принятии пункта 7.2 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением Главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563 и обязания Губернатора Волгоградской области в течение трех месяцев прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно: внести изменения в указанный пункт, суд первой инстанции сделал вывод, что указанным пунктом установлено ограничение количества транспортных средств на автобусном маршруте, что может привести к ограничению или прекращению осуществления деятельности отдельных перевозчиков, то есть запрет в области дорожного движения Российской Федерации.

Согласно пункту 7.2 Правил, в случае введения в установленном порядке ограничения количества транспортных средств на автобусном маршруте по условиям обеспечения безопасности дорожного движения организатор обязан проводить заключение договора по результатам открытого конкурса. Порядок проведения конкурса устанавливается организатором.

Суд первой инстанции согласился с изложенным в оспариваемом решении выводом антимонопольного органа о том, что указанным пунктом Правил установлено ограничение количества транспортных средств на автобусном маршруте, то есть запрет в области дорожного движения Российской Федерации, что может привести к ограничению или прекращению осуществления деятельности отдельных перевозчиков на определенных маршрутах, что относится к признакам ограничения конкуренции (пункт 17 статьи 14 Федерального закона N 135-ФЗ).

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований, сослался на часть 3 статьи 24 Федерального закона N 196-ФЗ, которой предусмотрено право участников дорожного движения свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам в соответствии и на основании установленных правил.

Однако данная норма не несет за собой специального регулирования, она предусматривает, прежде всего, общие правила поведения для всех участников дорожного движения, предоставляет право свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам.

В соответствии со статьями 1 и 3 Федерального закона N 196-ФЗ регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер в защиту жизни, здоровья и имущества граждан, их прав и законных интересов.

В связи с чем, ограничение количества транспортных средств на автобусном маршруте по условиям обеспечения безопасности дорожного движения является одной из мер регулирования в области безопасности дорожного движения, а потому квалификация антимонопольным органом подобной меры как запрет в области дорожного движения Российской Федерации, является ошибочной.

Таким образом, установление в пункте 7.2 Правил специальных правил поведения для перевозчиков, в частности проведение конкурса при введении ограничения количества транспортных средств на автобусном маршруте по условиям обеспечения безопасности дорожного движения, направлено на выполнение требований безопасности пассажирских перевозок и не ограничивает перевозчиков на осуществление деятельности.

Конкурс на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения в таком случае проводится в целях отбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров и багажа, и является способом регулирования транспортного обслуживания для удовлетворения потребностей населения в безопасных и своевременных перевозках.

Организация конкурса и заключение в последующем договора на осуществление регулярных маршрутных перевозок, не направлены на недопущение, ограничение или устранение конкуренции. Каждый перевозчик, имеющий лицензию на право перевозки пассажиров, вправе принять участие в данном конкурсе.

Таким образом, антимонопольный орган не доказал, что положения пункта 7.2 Правил нарушают положения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Вывод суда первой инстанции о нарушении пунктом 7.2 Правил части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ основан на неправильном применении норм материального права, что в силу положений статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является основанием для отмены обжалуемого судебного акта в указанной части.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 30 ноября 2012 года по делу N А12-22945/2012 в части отказа в удовлетворении требований Губернатора Волгоградской области в части признания недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 23.07.2012 по делу N 11-01-15-03/481 в части признания факта нарушения Главой Администрации Волгоградской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в принятии пункта 7.2 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563, и в части признания недействительным предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 23.07.2012 по делу N 11-01-15-03/481 в части обязания Губернатора Волгоградской области в течение трех месяцев прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно: внести изменения в пункт 7.2 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563, отменить. Принять в указанной части новый судебный акт.

Признать недействительным как несоответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 23.07.2012 по делу N 11-01-15-03/481 в части признания факта нарушения Главой Администрации Волгоградской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в принятии пункта 7.2 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563.

Признать недействительным как несоответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 23.07.2012 по делу N 11-01-15-03/481 в части обязания Губернатора Волгоградской области в течение трех месяцев прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно: внести изменения в пункт 7.2 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563.

В остальной части решение Арбитражного суда Волгоградской области от 30 ноября 2012 года по делу N А12-22945/2012 оставить без изменения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Т.С. Борисова

Судьи

М.А. Акимова Л.Б. Александрова