Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 апреля 2013 г. N 12АП-1934/13

г. Саратов

09 апреля 2013 г.

Дело N А12-30946/12

Резолютивная часть постановления объявлена 03 апреля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 апреля 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Веряскиной С.Г., Жевак И.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Чумаковой А.В.,

при участии в судебном заседании представителя индивидуального предпринимателя Краснова Владимира Александровича Мелихова А.В., действующего по доверенности от 13.08.2012,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Краснова Владимира Александровича (г.Волгоград)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 15.02.2013 по делу N А12-30946/2012 (судья Стрельникова Н.В.)

по заявлению индивидуального предпринимателя Краснова Владимира Александровича (г. Волгоград)

к отделу надзорной деятельности по г. Волгограду Управления надзорной деятельности Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. 12-я Гвардейская, 15 А)

заинтересованные лица: Управление надзорной деятельности Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. 12-я Гвардейская, 15 А),

Главное Управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. 13-й Гвардейской, 15, а, ОГРН 1043400340356, ИНН 3444118546),

прокуратура Краснооктябрьского района г. Волгограда (400009, г. Волгоград, ул.Титова, 12)

о признании незаконными и отмене постановлений о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратился индивидуальный предприниматель Краснов Владимир Александрович (далее - заявитель, ИП Краснов В.А., предприниматель) с заявлением к Отделу надзорной деятельности по г. Волгограду Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Волгоградской области (далее - ОНД по г. Волгограду УНД ГУ МЧС РФ по Волгоградской области, административный орган) о признании незаконным и отмене:

- постановления от 11.12.2012 N 74 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 20.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в сумме 6 000 руб.;

- постановления от 11.12.2012 N 75 о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 20.4. КоАП РФ в виде штрафа в сумме 20 000 руб.;

- постановления от 11.12.2012 N 76 о привлечении к административной ответственности по части 4 статьи 20.4. КоАП РФ в виде штрафа в сумме 30 000 руб.

Решением суда от 15.02.2013 отказано в удовлетворении заявления.

ИП Краснов В.А. не согласился с принятым решением и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Прокуратура и ОНД по г. Волгограду УНД ГУ МЧС РФ по Волгоградской области считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, в удовлетворении апелляционной жалобы просят отказать по основаниям, изложенным в отзывах.

Прокуратура, ОНД по г. Волгограду УНД ГУ МЧС РФ по Волгоградской области, УНД ГУ МЧС РФ по Волгоградской области, Главное Управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы участники процесса извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлениями о вручении почтовых отправлений N 410031 57 79316 7, N 410031 57 79315 0, N 410031 57 79316 7. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда РФ 06 марта 2012 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. Прокуратура заявила ходатайство о рассмотрении дела в её отсутствие. Судом ходатайство удовлетворено. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, заслушав представителя предпринимателя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, решение суда первой инстанции отмене ввиду несоответствия изложенных выводов суда обстоятельствам дела. Суд не проверил процедуру привлечения предпринимателя к административной ответственности, которая существенно нарушена и прокуратурой и административным органом.

Как следует из материалов дела, в период с 09.11.2012 по 28.11.2012 прокуратурой проведена проверка соблюдения требований, норм и правил пожарной безопасности деятельности ИП Краснова В.А. в магазине "Техномаркет" по адресу: г. Волгоград, ул. М. Еременко, 98.

В ходе проверки установлено, что заявителем нарушены требования подпункта "к" пункта 23, подпункта "б" пункта 36, подпункта "в" пункта 42, пунктов 23, 57, 61, 63, 117 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 (ППР), подпункты 4, 14 таблицы 3, пункты 36.2., 36.1. Перечня зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией (НПБ 110-03), утверждённого приказом МЧС России от 18.06.2003 N 315; пункт 1.82.* строительных норм и правил СНиП 92-89*, пункт 6.8.19. "Свод правил системы противопожарной защиты обеспечение огнестойкости объектов защиты", утверждённый приказом МЧС России от 25.03.2009 N 172 (СП 2.13130.2009), приложение 2 Приказа МЧС России от 24.02.2009 N 91 "Об утверждении формы и порядка регистрации декларации пожарной безопасности порядок регистрации декларации пожарной безопасности", подпункт 2 пункт 1 статьи 6, статья 64, пункт 13 статьи 88 таблицы Федерального закона от 22.07.2008 N123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", а именно: допускается хранение горючих и негорючих товаров в горючей упаковке в складских помещениях и архиве, не имеющих оконных проёмов или шахт дымоудаления; двери складских помещений и архива выполнены не противопожарными, с пределом тонкости менее EI 30; не предоставлена декларация пожарной безопасности; в торговом зале 15 перед центральным входом, в коридоре ограничен свободный доступ к пожарному крану; электросветильники в складских помещениях, архиве не закрыты защитными колпаками; в тамбуре центрального входа на путях эвакуации установлены банкоматы, на центральном входе - рамки и выставлен товар; в подсобном помещении 23 на путях эвакуации допускается хранение сгораемой упаковки, в подвале на лестничной клетке - сгораемого материала; помещения кабинета управляющей 5, торгового зала 15 перед центральным входом, раздевалки и комнаты для приёма пищи в подвале не оборудованы автоматической пожарной сигнализацией; помещения магазина не оборудованы автоматической установкой пожаротушения.

Кроме того, руководитель организации не обеспечил исправное состояние автоматической установки сигнализации, системы оповещения людей о пожаре, систем противопожарного водоснабжения и не организовал не реже 1 раза в квартал проведение проверки работоспособности указанных систем и средств противопожарной защиты объекта с оформлением соответствующего акта проверки, а также не обеспечил в соответствии с годовым планом-графиком, составляемым с учётом технической документации заводов-изготовителей и сроками выполнения ремонтных работ, проведение регламентных работ по техническому обслуживанию и планово-предупредительному ремонту систем автоматической пожарной сигнализации и оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией.

Прокуратура квалифицировала допущенные нарушения требований и правил пожарной безопасности по частям 1, 3 и 4 статьи 20.4. КоАП РФ.

28 ноября 2012 года по данному факту заместителем прокурора в отсутствие надлежащего уведомления предпринимателя вынесены постановления о возбуждении в отношении ИП Краснова В.А. производства об административном правонарушении по частям 1, 3 и 4 статьи 20.4. КоАП РФ (т.1 л.д.139-147).

В силу части 1 статьи 23.34. КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 20.4. КоАП РФ, рассматриваются органами, осуществляющими государственный пожарный надзор.

Постановления о возбуждении административных дел от 28.11.2012 вместе с материалами проверки направлены прокуратурой по подведомственности в административный орган для рассмотрения по существу.

11 декабря 2012 года административным органом вынесены постановления N 74, 75, 76 о привлечении ИП Краснова В.А. к ответственности, предусмотренной частями 1, 3 и 4 статьи 20.4. КоАП РФ, и назначении наказания в виде штрафа в сумме 6 000 руб., 20 000 руб. и 30 000 руб. соответственно (т.1 л.д.18-27).

Не согласившись с вынесенными постановлениями, заявитель оспорил их в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу о наличии в действиях заявителя состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена соответствующими частями статьи 20.4. КоАП РФ, не исследовав процесс привлечения предпринимателя к административной ответственности.

Апелляционная коллегия считает, что при производстве по делу об административном правонарушении нарушена процедура привлечения к административной ответственности, ИП Краснов В.А. не извещён в соответствии с законом о месте и времени составления постановлений как прокуратурой, так и административным органом, выявленное нарушение порядка привлечения неустранимо, что является самостоятельным основанием для отказа в привлечении к административной ответственности.

В силу части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюдён ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1., 28.2. и 29.7. КоАП РФ, обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Согласно пункту 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2, положения статьи 28.2. КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Из чего следует, что нарушение порядка составления протокола следует рассматривать как нарушение порядка привлечения к административной ответственности.

В соответствии со статьёй 26.2. КоАП РФ одним из доказательств по делу об административном правонарушении является протокол об административном правонарушении. Составление протокола с нарушением установленного порядка исключает его из числа допустимых доказательств по делу об административном правонарушении.

В силу части 2 статьи 28.4. КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, содержащее сведения, предусмотренные статьёй 28.2. настоящего Кодекса.

Согласно статье 28.2. КоАП РФ, протокол о совершении административного правонарушения составляется во всех случаях, за исключением тех, которые предусмотрены частью 1 статьи 28.4., частью 1 статьи 28.6. КоАП РФ.

Положения указанной статьи содержат ряд гарантий защиты прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. К таким гарантиям относятся участие законного представителя юридического лица при составлении протокола, дача им объяснения по поводу вменяемого правонарушения, подписание протокола законным представителем юридического лица, право представить замечания по содержанию протокола.

В силу пункта 4.1. статьи 28.2. КоАП РФ в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведётся производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие.

В соответствии с частью 5 статьи 28.2. КоАП РФ протокол об административном правонарушении должен быть подписан законным представителем юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. После составления протокола об административном правонарушении его копия вручается под расписку законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело.

Следовательно, на прокуратуру возложена обязанность по извещению законного представителя юридического лица о месте и времени составления постановления о возбуждении производства по делу. Составление протокола об административном правонарушении, а в данном случае постановления о возбуждении дела без надлежащего уведомления привлекаемого к ответственности лица является основанием для отмены оспариваемого постановления.

В силу статьи 25.4. КоАП РФ законным представителем юридического лица выступает его руководитель или другое лицо, признаваемое законом или учредительными документами органом данного юридического лица. Полномочия законного представителя должны быть подтверждены документами, удостоверяющими его служебное положение.

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. Вместе с тем Кодекс допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника.

Согласно разъяснениям Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенным в пункте 24 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьёй 28.2. КоАП РФ.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

Неполное исследование судом первой инстанции обстоятельств дела, привели к принятию необоснованного решения. Вопрос о соблюдении прокуратурой и административным органом процедуры привлечения предпринимателя к административной ответственности должным образом не исследован.

В тексте оспоренных постановлений указано, что они вынесены в присутствии представителя предпринимателя Мелихова А.В., действующего на основании доверенности от 13.08.2012.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представителем ИП Краснова В.А. представлен подлинник доверенности от 13.08.2012, копия которой приобщена к материалам дела (т.2 л.д.31). Доверенность выдана с правом представления интересов предпринимателя во всех государственных и муниципальных органах, иных организациях, а также арбитражных судах, судах общей юрисдикции и, следовательно, является общей.

Мелихов А.В. пояснил суду, что выданная ему предпринимателем доверенность от 13.08.2012, которая фигурирует в материалах дела, не содержит сведений о праве представлять интересы заявителя в конкретном административном деле, то есть не является специальной. Интересы заявителя по делу при вынесении прокуратурой постановлений о возбуждении дела об административном производстве и оспоренных постановлений о привлечении предпринимателя к административной ответственности он представлял на основании общей доверенности. Иной доверенности у него нет.

Мелихов А.В. в отсутствие специального полномочия, оформленного доверенностью, представителем предпринимателя не является. Его присутствие не может рассматриваться как извещение законного представителя. При этом в качестве защитника в рассмотрении дела об административном правонарушении допустимо участие лица по доверенности, выданной извещённым надлежащим образом законным представителем. Такое лицо допускается к участию в производстве и пользуется всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведётся такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2. КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Такая доверенность ИП Красновым В.А. не выдана, в материалы дела не представлена. Доказательств, подтверждающих факт надлежащего уведомления самого предпринимателя о месте и времени рассмотрения материалов проверки и дела, не представлено.

О времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должно быть извещено надлежащим образом и заблаговременно, что является гарантией соблюдения прав и законных интересов лица, привлекаемого к ответственности.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенным в пункте 17 Постановления от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", суду при оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2. КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа по части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Исходя из смысла и содержания указанной нормы, административный орган обязан предоставить лицу, привлекаемому к административной ответственности, возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные названной нормой Кодекса.

Апелляционная коллегия установила, что в рассматриваемом случае заблаговременного извещения о дате и времени вынесения постановлений о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении ИП Краснова В.А. материалы дела не содержат.

Своё участие при вынесении прокуратурой постановлений о возбуждении дел об административных правонарушении представитель предпринимателя Мелихов А.В. не отрицает. Пояснил суду, что уведомление о дате и времени рассмотрения материалов дела получено непосредственно ИП Красновым В.А. посредством факсового сообщения в конце рабочего дня предшествующего дню вынесения прокуратурой постановлений - 27 ноября 2012 года в 17 час. 22 мин. (т.1 л.д.122). В тексте уведомления указано, что ему "необходимо явиться в прокуратуру в связи с выявленными нарушениями требований пожарной безопасности в помещениях магазина "Техномаркет" 28 ноября 2012 года в 10 час. 00 мин. для возбуждения дела об административном правонарушении по статье 20.4. КоАП РФ".

О дате и времени рассмотрения материалов проверки предприниматель извещён менее чем за сутки, его право на реализацию гарантий защиты, предусмотренных КоАП РФ, нарушено. У суда апелляционной инстанции отсутствуют основания считать такое уведомление заблаговременным.

Кроме того, в тексте уведомления причина вызова в прокуратуру предпринимателя не конкретизирована, не указан адресный ориентир объекта, нарушения требований пожарной безопасности которого вменено заявителю, отсутствует. Вместе с тем, в Краснооктябрьском районе г. Волгограда расположено четыре объекта недвижимости предпринимателя, два из которых имеют одноимённое наименование "Техномаркет". Один из них расположен по ул. Гвардейская 30, второй по ул. М. Ерёменко, 98. Однако адрес объекта, на котором выявлены нарушения требований пожарной безопасности, уведомление не содержит.

По факту рассмотрения материалов проверки предпринимателю вменены нарушения по трём частям статьи 20.4. КоАП РФ, при этом в уведомлении действия предпринимателя, привлекаемого к административной ответственности, не квалифицированы.

Учитывая, что заявитель оспаривает привлечение его к ответственности и отрицает свою вину, вынесение без заблаговременного уведомления постановлений органом прокуратуры, является нарушением права лица, которое не смогло в должной мере воспользоваться своими правами и обязанностями, ознакомиться с материалами проверки, представить необходимые документы, аргументировано возражать и давать объяснения по существу вменяемого ему правонарушения, воспользоваться помощью защитника, уполномоченного специальной доверенностью.

В рассматриваемом случае гарантии защиты прав и законных интересов предпринимателю не предоставлено.

Кроме того, отсутствует надлежащее уведомление предпринимателя о дате и времени рассмотрения материалов дела административным органом.

Суд первой инстанции посчитал, что документом, подтверждающим факт надлежащего уведомления ИП Краснова А.В., является имеющееся в материалах дела письмо от 30.11.2012 N 4-6/856 (т.1 л.д.132), содержащее сведения о дате и времени рассмотрения дела.

Судебная коллегия считает указанный документ недостоверным доказательством. На уведомлении имеется отметка "вх. N 30/11 30 ноября 2012 секретарь Ярёменко подпись". Должность и место работы указанного лица не расшифрованы, печатью запись не заверена. Предприниматель факт работы у него такого сотрудника отрицает. Доказательств, подтверждающих вручение уведомления должностному лицу предпринимателя, административным органом не представлено. Из указанного письма невозможно установить, кому оно вручено. Представленное административным органом в материалы дела почтовое извещение о направлении указанного письма в адрес предпринимателя о рассмотрении дела 11 декабря 2012 года, могло свидетельствовать о его надлежащем извещении. Однако уведомление получено предпринимателем только 24 января 2013 года, уже после того, как фактически в отношении него состоялось рассмотрение дела об административном правонарушении, назначенное на 11 декабря 2012 года (т.2 л.д.83-86). Иных доказательств извещения не представлено.

В соответствии с разъяснениями Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенными в Постановлении от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что допущенные процессуальные нарушения являются существенными, поскольку лишили ИП Краснова В.А. возможности воспользоваться процессуальными правами, предоставленными статьёй 25.1. КоАП РФ.

Таким образом, имеются правовые основания для отмены решения суда первой инстанции.

Согласно части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения.

При указанных обстоятельствах имеются правовые основания для отмены решения суда первой инстанции. Апелляционная коллегия считает необходимым принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 15.02.2013 по делу N А12-30946/2012 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным и отменить постановления отдела надзорной деятельности по г. Волгограду Управления надзорной деятельности Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области от 11.12.2012 N 74 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 20.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в сумме 6 000 руб., от 11.12.2012 N 75 о привлечении к административной ответственности по частям 3 статьи 20.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в сумме 20 000 руб., от 11.12.2012 N 76 о привлечении к административной ответственности по частям 4 статьи 20.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 30 000 руб.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

С.Г. Веряскина И.И. Жевак