Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 15 апреля 2013 г. N 04АП-744/13

г. Чита

15 апреля 2013 г.

Дело N А19-18335/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 9 апреля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 апреля 2013 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Д. Н. Рылова,

судей Е. О. Никифорюк, Е. В. Желтоухова,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Е. С. Сюхунбин,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Комитета жилищно-коммунального хозяйства администрации города Братска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 11 января 2013 года по делу N А19-18335/2012 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Пассажирские автобусные перевозки" (ИНН 3804044589, ОГРН 1093804001609) к Комитету жилищно-коммунального хозяйства администрации города Братска (ИНН 3803101467, ОГРН 1023800845210) о признании незаконным решения от 13.09.2012 г. N169/13/12

третье лицо: Администрация муниципального образования города Братска (ИНН 3803100833, ОГРН 1023800841712),

(суд первой инстанции судья Мусихина Т. Ю.)

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Гурков А. В. - представитель по доверенности от 01.10.2012 г.,

от заинтересованного лица: не явился,

от третьего лица: не явился,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Пассажирские автобусные перевозки" (далее заявитель, ООО "ПАП", Общество) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Комитету жилищно-коммунального хозяйства администрации города Братска о признании незаконным решения от 13.09.2012 г. N 169/13/12 об отказе в согласовании паспорта маршрута регулярных перевозок N 2 "Рынок - ДОСААФ - Рынок" и расписания движения по данному маршруту и обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО "ПАП" путем согласования паспорта маршрута регулярных перевозок N 2 "Рынок-ДОСААФ-Рынок", направленного на согласование в Комитет жилищно-коммунального хозяйства администрации города Братска 19.07.2012 г. письмом N 70, и расписание движения по данному маршруту, направленное 19.07.2012 г. письмом N 69, в десятидневный срок с даты вступления в силу решения Арбитражного суда Иркутской области.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 11 января 2013 года заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что основанием для отказа в согласовании Обществу с ограниченной ответственностью "Пассажирские автобусные перевозки" паспорта маршрута регулярных перевозок N 2 "Рынок - ДОСААФ - Рынок" и расписания движения по данному маршруту, указанные в оспариваемом решении Комитета, не предусмотрены действующим законодательством, в связи с чем, решение Комитета жилищно - коммунального хозяйства администрации города Братска от 13.09.2012 г. N 169/13/12 является незаконным и нарушающим права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Комитет жилищно-коммунального хозяйства администрации города Братска обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции в связи с его незаконностью и необоснованностью, указывая, что автобусный маршрут N 2 "Рынок-ДОСААФ-Рынок" не был обследован и установлен, в связи с чем, Комитет обоснованно отказал в согласовании паспорта маршрута и расписания движения.

Заявитель в отзыве на апелляционную жалобу указал на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы, указанные в отзыве на апелляционную жалобу, просил решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу Комитета без удовлетворения.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу в суд не направило.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке ст. ст. 122, 123 АПК РФ. Заинтересованное лицо и третье лицо своих представителей в судебное заседание не направили. В соответствии с ч. 2 ст. 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав апелляционную жалобу, отзыв на нее, изучив материалы дела, заслушав доводы представителя заявителя, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Из представленных в материалы дела документов следует, что 18.06.2012 г. ООО "ПАП" обратилось в Комитет жилищно-коммунального хозяйства администрации города Братска с заявлением N 35 о согласовании расписания движения автобусов ООО "ПАП" на троллейбусных маршрутах N N 1, 2.

К заявлению Обществом приложены Паспорта маршрутов N 1 и N 2 и таблицы с расписанием выходов.

29.06.2012 г. письмом N 12172/13/12 Комитет ЖКХ отказал ООО "ПАП" в согласовании расписания движения автобусов по данным маршрутам в связи с несоответствием расписания движения и паспортов автобусных маршрутов Перечню муниципальных маршрутов маршрутной сети города Братска, утвержденному Постановлением Администрации муниципального образования г.Братска от 16.06.2011 г. N 1302.

19.07.2012 г. ООО "ПАП" обратилось в Комитет ЖКХ с заявлениями N 69, N 70 с просьбой согласовать паспорта Маршрута N 1 Центр "Рынок - БЛПК - Рынок" и Маршрута N 2 Центр "Рынок - ДОСААФ - Рынок" и расписаний движения по ним.

02.08.2012 г. письмом N 14305/13/12 Комитет ЖКХ отказал ООО "ПАП" в согласовании паспортов маршрутов и расписаний движения по ним в связи с отсутствием автобусных маршрутов N 1 Центр и N 2 Центр в Перечне муниципальных автобусных маршрутов маршрутной сети города Братска, утвержденном Постановлением Администрации муниципального образования г.Братска от 16.06.2012 г. N 1302.

Письмом N 82 от 16.08.2012 г. ООО "ПАП" обратилось в Комитет ЖКХ с просьбой повторно рассмотреть вопрос согласования маршрутов.

Решением N 16973/13/12 от 13.09.2012 г. Комитет ЖКХ отказал ООО "ПАП" в согласовании паспорта маршрута и расписания маршрута N 2 "Рынок-ДОСААФ-Рынок" на основании подпункта 3 пункта 2.12. Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Согласование паспортов маршрутов регулярных перевозок расписаний движении транспорта по маршрутам регулярных перевозок маршрутной сети муниципального образования города Братска", утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования г.Братска от 27.07.2012 г. N 1542 (далее -Административный регламент).

Не согласившись с отказом в согласовании паспорта маршрута регулярных перевозок N 2 "Рынок ДОСААФ-Рынок" и расписания движения по данному маршруту от 13.09.2012 г., Общество обжаловало его в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва, пришел к следующим выводам.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

- несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение прав и законных интересов Общества таким решением.

При отсутствии хотя бы одного из названных обстоятельств, требования Общества удовлетворению не подлежат.

Отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом на территории Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Закон N 259-ФЗ), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В реализацию положений Закона N 259-ФЗ Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 г. N 112 утверждены Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, Приказом Минтранса Российской федерации от 08.01.1997 г. N 2 утверждено Положение об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (далее - Положение N 2).

Пунктом 5.1. Положения N 2 установлено, что организация перевозок на новых и действующих автобусных маршрутах осуществляется в установленном порядке. Открытие автобусного маршрута осуществляется после обследования маршрута комиссией в соответствии с п. п. 4.15 - 4.19.

Согласно пунктам 5.2.1., 5.2.2., 5.2.3. Положения N 2 владельцы автобусов обязаны: составить и утвердить на каждый маршрут регулярных автобусных перевозок паспорт и схему маршрута с указанием опасных участков. Разрабатывать графики (расписания) движения - на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами, с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламентируемых действующими нормативными документами. Обеспечить каждого водителя, выполняющего регулярные автобусные перевозки, графиком движения на маршруте с указанием времени и мест остановок в пути на отдых, обед и ночлег, схемой маршрута с указанием опасных участков (в случае рейсов большой протяженности).

С целью оценки соответствия технического состояния и уровня содержания автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений, железнодорожных переездов, паромных переправ, их инженерного оборудования требованиям безопасности движения комиссией, утвержденной соответствующими органами исполнительной власти, производится обследование автобусных маршрутов перед их открытием и в процессе эксплуатации - не реже двух раз в год (к осенне - зимнему и весенне - летнему периоду) в порядке, определяемом действующими законодательными и иными нормативными правовыми документами (пункт 4.1.15. Положения N 2).

Согласно пункту 4.1.16. Положения N 2 соответствие маршрутов требованиям безопасности движения определяется на основании: информации о маршруте, представляемой владельцем автобусов, осуществляющим перевозку пассажиров на обследуемом маршруте; данных о дорожных условиях на маршруте (параметрах и состоянии проезжей части, обочин, элементах плана и профиля дороги, интенсивности и составе движения, состоянии искусственных сооружений, железнодорожных переездов, паромных переправ, наличии средств организации движения и т.п.), представляемых дорожными, коммунальными и другими организациями, в ведении которых находятся дороги, искусственные сооружения, железнодорожные переезды и т.д.; сведений о местах концентрации дорожно - транспортных происшествий, их причинах, представляемых органами Государственной автомобильной инспекции; непосредственного обследования, путем визуального осмотра и инструментальных измерений в процессе проведения контрольных проездов по маршруту.

В соответствии с пунктом 4.1.17. Положения N 2 результаты обследования оформляются актом, в котором дается заключение комиссии о возможности эксплуатации действующих и открытии новых автобусных маршрутов. В случае выявления их несоответствия требованиям безопасности (пункт 4.1 настоящего Положения) в акте отражаются предложения комиссии о проведении неотложных и перспективных мероприятий, направленных на улучшение условий движения и предупреждение дорожно -транспортных происшествий на маршруте.

Акты обследования передаются в соответствующие органы исполнительной власти, утвердившие состав комиссии по обследованию автобусных маршрутов, для решения вопроса об открытии или продолжении эксплуатации маршрута, принятия мер по совершенствованию организации перевозок и повышению их безопасности, организации контроля за устранением недостатков в состоянии, оборудовании и содержании автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений. Копии актов направляются в дорожные, коммунальные и другие организации, в ведении которых находятся дороги, улицы, искусственные сооружения, железнодорожные переезды, для проведения неотложных мероприятий по устранению выявленных недостатков. Копии актов передаются также владельцам автобусов, осуществляющим перевозки на обследуемых маршрутах, для обеспечения соответствия подвижного состава дорожным условиям, использования для проведения инструктажей водителей, уточнения схем опасных участков, нормирования (корректировки) скоростей движения автобусов (пункт 4.1.18. Положения N 2).

Пунктом 4.1.19. Положения N 2 установлено, что в случае несоответствия действующих автобусных маршрутов требованиям безопасности дорожного движения органами исполнительной власти соответствующих территорий, по которым проходят автобусные маршруты, на основе представлений комиссий по обследованию автобусных маршрутов могут приниматься решения о временном прекращении автобусного движения на этих маршрутах или закрытии маршрута. Представление рассматривается в трехдневный срок. Решение о прекращении автобусного движения вступает в силу немедленно после его принятия, о чем информируются владельцы автобусов, осуществляющие перевозки на соответствующих маршрутах, население (с помощью средств массовой информации и объявлений, вывешиваемых на остановках соответствующих маршрутов).

Таким образом, исходя из смысла вышеуказанных правовых норм, единственным основанием для отказа в открытии автобусного маршрута является выявление несоответствия маршрута требованиям безопасности дорожного движения.

На основании статей 130 и 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В Законе N 196-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (пункт 4 статьи 6). Мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги (пункт 1 статьи 21).

При этом статья 2 названного закона относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах.

На основании подпункта 7 пункта 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 7 статьи 8 Устава муниципального образования города Братска, утвержденного решением Братской городской думой от 31.07.1998 г. N 187/г-Д, к вопросам местного значения горда Братска относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах города Братска.

Постановлением администрации муниципального образования города Братска N 1542 от 27.07.2012 г. утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Согласование паспортов маршрутов регулярных перевозок расписаний движении транспорта по маршрутам регулярных перевозок маршрутной сети муниципального образования города Братска" (далее -Административный регламент).

Пунктом 2.12. Административного регламента, утвержденного постановлением администрации муниципального образования города Братска от 27.07.2012 г. N 1542 установлен перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги "Согласование паспортов маршрутов регулярных перевозок и расписаний движения транспорта по маршрутам регулярных перевозок маршрутной сети муниципального образования города Братска".

В предоставлении муниципальной услуги заявителю должно быть отказано по одному из следующих оснований: 1) отсутствие полного комплекта документов, указанных в пункте 2.7 настоящего административного регламента, в том числе отсутствие в организациях, участвующих в межведомственном информационном взаимодействии с администрацией города Братска, документов (сведений из них), необходимых для предоставления муниципальной услуги, не представленных заявителем самостоятельно; 2) предоставление для согласования расписаний движения транспорта на маршрутах регулярных перевозок маршрутной сети муниципального образования города Братска с разницей по времени в 2 минуты и менее с расписаниями движения транспорта на маршрутах регулярных перевозок маршрутной сети муниципального образования города Братска, согласованным ранее другому перевозчику; 3) несоответствие предоставленных паспортов маршрутов регулярных перевозок требованиям Инструкции по заполнению паспорта автобусного маршрута, утвержденной Приказом Министерства транспорта РСФСР от 31.12.1981 г. N 200 (далее - Инструкция N 200).

Иных оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги не предусмотрено.

Как следует из материалов дела, основанием для отказа в согласовании паспорта маршрута и расписания маршрута N 2 "Рынок-ДОСААФ-Рынок" Комитет сослался на подпункт 3 пункта 2.12 Административного регламента - несоответствие предоставленного паспорта маршрута требованиям Инструкции по заполнению паспорта автобусного маршрута, утвержденной приказом Министерства транспорта РСФСР от 31.12.1981 г. N 200, указано - маршрута нет в Перечне муниципальных маршрутов маршрутной сети города Братска, утвержденном Постановлением Администрации муниципального образования г.Братска от 16.06.2011 г. N 1302 - необходимо открыть маршрут в установленном порядке.

В силу пунктов 1, 2 статьи 1 Закона N 259-ФЗ настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации. Отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и не урегулированные настоящим Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Настоящий Федеральный закон определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов соответственно автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в том числе с использованием автомобильных прицепов, автомобильных полуприцепов (далее также - транспортные средства), а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур.

Пунктом 9 статьи 2 Закона N 259-ФЗ установлено, что маршрут регулярных перевозок - это предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке.

При этом, законодатель распространяет понятие "маршрут регулярных перевозок" в равной мере как на автомобильный транспорт, так и на городской наземный электрический транспорт.

Постановлением администрации муниципального образования города Братска N 1302 от 16.06.2011 г. утвержден перечень муниципальных маршрутов маршрутной сети города Братска.

Как правомерно установлено судом первой инстанции, указанный Перечень муниципальных маршрутов маршрутной сети города Братска содержит троллейбусный маршрут N 2 "Рынок-ДОСААФ-Рынок".

Представленный заявителем на согласование паспорт маршрута N 2 Центр по схеме движения полностью совпадает с утвержденным и действующим в настоящее время троллейбусным маршрутом N 1 "Рынок-ДОСААФ-Рынок".

Следовательно, схема движения по данному маршруту утверждена органом местного самоуправления в установленном порядке и проведение каких-либо дополнительных мероприятий, направленных на открытие и утверждение данного маршрута, не требуется.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что такого основания для отказа в согласовании маршрута и расписания движения по нему, как отсутствие данного маршрута в перечне муниципальных маршрутов маршрутной сети соответствующего муниципального образования, действующее законодательство не содержит, в связи с чем отсутствие маршрута в Перечне муниципальных маршрутов маршрутной сети города Братска, утвержденном постановлением администрации муниципального образования города Братска от 16.06.2011 г. N 1302, не может служить основанием для отказа Обществу в согласовании паспорта вновь открываемого маршрута.

Доводы заявителя, приведенные в апелляционной жалобе, построены на неправильном толковании норм действующего законодательства, кроме того, они были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и по существу не влияют на правильность принятого судом решения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При изложенных обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 11 января 2013 года по делу N А19-18335/2012, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 11 января 2013 года по делу N А19-18335/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Д. Н. Рылов

Судьи

Е. О. Никифорюк Е. В. Желтоухов