Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2013 г. N 01АП-228/13

30 апреля 2013 г.

А79-8864/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы администрации города Чебоксары и открытого акционерного общества "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" (ОГРН 1062128161864, г. Чебоксары, ул. Калинина, д. 66)

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 22.11.2012

по делу N А79-8864/2012,

принятое судьей Бойко О.И.

по заявлениям администрации города Чебоксары и открытого акционерного общества "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 20.06.2012 по делу N 37/05-АМЗ-2012,

при участии:

от администрации города Чебоксары - Ефремовой Н.С. по доверенности от 29.12.2012 N 29/01-5329;

от открытого акционерного общества "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" - Иванова С.Н. по доверенности от 09.01.2013 N 01;

от потребительского кооператива "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" - Мосолкова В.А. на основании протокола от 17.10.2011 N 1,

и установил:

администрация города Чебоксары (далее - администрация) и открытое акционерное общество "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" (далее - Общество) обратились в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлениями о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 20.06.2012 по делу N 37/05-АМЗ-2012.

Определением от 06.08.2012 указанные заявления объединены судом в одно производство с присвоением делу N А79-8864/2012.

В качестве заинтересованного лица привлечен потребительский кооператив "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" (далее - Кооператив).

Решением от 22.11.2012 Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии отказал администрации и Обществу в удовлетворении требований.

Заявители не согласились с решением арбитражного суда первой инстанции и обратились в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представители администрации и Общества в судебном заседании поддержали доводы апелляционных жалоб.

Представитель Кооператива в судебном заседании просил решение суда оставить без изменения, в удовлетворении апелляционных жалоб - отказать.

Управление, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, представителя в судебное заседание не направило, в отзыве на апелляционные жалобы просило в их удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 22.11.2012 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвовавших в судебном заседании, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что решение суда подлежит частичной отмене.

Как усматривается из материалов дела и установил суд первой инстанции, на основании обращения Кооператива по факту непроведения администрацией аукционов на право аренды земельных участков Управление приказом от 11.04.2012 N 135 возбудило в отношении администрации дело N 37/05-АМЗ-2012 о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган установил следующее.

25.01.2011 в администрацию поступили заявления Общества от 21.01.2011 и от 24.01.2011 о рассмотрении в упрощенном порядке вопроса оформления земельных участков для эксплуатации, содержания, благоустройства территории, занятой металлическими гаражами.

Заявления касались следующих стоянок металлических гаражей (СМГ): "Никитина", "Привосточный", "Волна", "Плюс", "Пятино", "Тракторостроитель", "Звездный", "Цивильская", "7-я линия", "Короленко", "Короленко-2", "Мечел", "Кукшумская", "Кукшумская-5", "Кукшумская-6", "Центр", "Маршак", "Искра", "Жиклер", "Энтузиаст", "РТИ", "Чайка", "Волга".

11.05.2011 Общество обратилось в администрацию с заявлением о публикации в газете "Чебоксарские новости" объявления о предполагаемом предоставлении следующих земельных участков для размещения стоянок металлических гаражей: по ул. Никитина (СМГ "Никитина"), по ул. 1-я Привосточная (СМГ "Привосточный"), по Мясокомбинатскому проезду (СМГ "Волна", СМГ "Плюс"), по ул. Ленинского Комсомола (СМГ "Пятино", СМГ "Тракторостроитель", СМГ "Звездный"), по ул. Цивильской (СМГ "Цивильская"), по ул. 7-я линия Мясокомбинатский проезд (СМГ "7-я линия"), по ул. Короленко (СМГ "Короленко-2"), по ул. Б. Хмельницкого (СМГ "Мечел"), по ул. Кукшумской (СМГ "Кукшумская", СМГ "Кукшумская-5", СМГ "Кукшумская-6"), по ул. Энгельса (СМГ "Центр"), по ул. Маршака (СМГ "Маршак"), по ул. Чапаева (СМГ "Искра"), по ул. Эльменя (СМГ "Жиклер"), по ул. Энтузиастов (СМГ "Энтузиаст"), по ул. Кирова (СМГ "РТИ").

21.05.2011 в газете "Чебоксарские новости" N 53 администрацией опубликовано объявление о предполагаемом предоставлении Обществу перечисленных в заявлении от 11.05.2011 земельных участков.

07.10.2011 в администрацию поступило заявление инициативной группы владельцев металлических гаражей, в котором указано, что 29.08.2011 на территории СМГ "Кукшумская" состоялось общее собрание владельцев металлических гаражей, на котором принято решение о создании Кооператива для самостоятельного, без посредников, содержания стоянок металлических гаражей на территории города Чебоксары; происходит оформление земельных участков на местах расположения металлических гаражей - СМГ "Никитина", "Привосточный", "Плюс", "Пятино", "Тракторостроитель", "Звездный", "Цивильская", "7-я линия", "Короленко-2", "Мечел", "Кукшумская", "Кукшумская-5", "Кукшумская-6", "Центр", "Маршак", "Искра", "Жиклер", "Энтузиаст", "РТИ", "Чайка", "Волга", при этом все земельные участки оформляет одна организация - Общество.

В заявлении инициативная группа владельцев гаражей указала на недопустимость передачи земельных участков одному лицу без проведения аукциона и сообщила, что вновь созданный Кооператив намеревается принять участие в аукционах на право заключения договоров аренды по вышеперечисленным и другим земельным участкам, расположенным на территории г. Чебоксары, а также просила выставить земельные участки на торги.

31.10.2011 Кооператив обратился в администрацию с заявлением о предоставлении в порядке статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации перечисленных земельных участков в аренду для содержания и обслуживания СМГ. Кооператив указал на незаконность предоставления земельных участков одной организации без торгов и просил считать заявление как заявку на участие в торгах по перечисленным и другим земельным участкам, на которых расположены металлические гаражи.

09.12.2011 Кооператив вновь обратился в администрацию с заявлением, в котором просил в соответствии со статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации утвердить и выдать ему схемы расположения испрашиваемых земельных участков на кадастровом плане или кадастровой карте, а также дать ответ на вопрос о принятии решения о проведении конкурса (конкурсов) в отношении данных земельных участков.

Письмом от 30.12.2011 N 6638/5345 администрация сообщила Кооперативу, что на земельных участках, занятых СМГ "Волга", "Чайка" (ул. Афанасьева) предусмотрено размещение жилых домов. На земельный участок по ул. Ленинского Комсомола (СМГ "Звездный", "Тракторостроитель") объявлен аукцион на право заключения договора о развитии застроенной территории площадью 19,25 га, поэтому металлические гаражи на перечисленных СМГ подлежат сносу.

Для изучения возможности выставления на аукцион остальных земельных участков для заключения договоров аренды администрация указала Кооперативу на необходимость определения мест расположения гаражей, в связи с чем заявителю нужно выполнить схему расположении СМГ на плане города в масштабе 1:500. После изучения вопроса о возможности формирования земельных участков с целью выставления на аукцион будет подготовлен и передан в Горкомимущество необходимый пакет исходно-разрешительной документации для проведения конкурса на право заключения договоров аренды. Сведения о выставляемых на торги (конкурсы, аукционы) земельных участках и результаты их проведения публикуются в виде сообщений в газете "Чебоксарские новости" и на сайте Администрации.

Администрация также указала, что при желании Кооператив может принять участие в торгах после публикации сообщений об их проведении в средствах массовой информации, а также в формировании пакета исходно-разрешительной документации для выставления на аукцион.

Однако с января 2012 года администрация начала издавать распоряжения о предоставлении Обществу земельных участков для размещения СМГ: от 23.01.2012 N 127-р (СМГ "Тракторостроитель"), от 13.02.2012 N 446-р (СМГ "7-ая линия"), от 13.02.2012 N 447-р (СМГ "Волна"), от 20.02.2012 N 627-р (СМГ "Волна"), от 01.03.2012 N 773-р (СМГ "Мечел"), от 14.03.2012 N 881-р (СМГ "Привосточный"), от 19.04.2012 N 1341-р (СМГ "Привосточный"), от 19.04.2012 N 1342-р (СМГ "Кукшумский - 6"), от 19.04.2012 N 1343-р (СМГ "Цивильская"), от 19.04.2012 N 1344-р (СМГ "РТИ"), от 19.04.2012 N 1345-р (СМГ "Энтузиаст"), от 20.04.2012 N 1400-р (СМГ "РТИ"), от 10.05.2012 N 1512-р (СМГ "Кукшумская"), от 16.05.2012 N 1615 (СМГ "Пятино"), от 18.05.2012 N 1645-р (СМГ "Искра").

С февраля 2012 года между администрацией и Обществом начали заключаться договоры аренды земельных участков: от 10.02.2012 N 9/1652-КГ (СМГ "Тракторостроитель"), от 05.04.2012 N 25/1667-КГ (СМГ "Волна"), N 23-1665-КГ (СМГ "Волна"), N 22/1664-КГ (СМГ "Привосточный"), N 21/1664-КГ (СМГ "Мечел"). Договор аренды в отношении земельного участка, на котором расположена стоянка металлических гаражей "Маршак", заключен еще 13.10.2008.

По результатам рассмотрения дела N 37/05-АМЗ-2012 Управление 20.06.2016 приняло решение, которым признало администрацию нарушившей пункты 2 и 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Кроме того, администрации выдано предписание от 20.06.2012, согласно которому ей предписано отменить 16 распоряжений о предоставлении земельных участков в аренду Обществу и провести торги на право заключения договоров аренды земельных участков под размещение 20 временных стоянок металлических гаражей.

Посчитав решение и предписание Управления противоречащими действующему законодательству и нарушающими их права и законные интересы, администрация и Общество обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

Под государственными или муниципальными преференциями в силу пункта 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Преференции могут быть предоставлены исключительно в целях, поименованных в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции, с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа (за исключением случаев, перечисленных в части 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции), с соблюдением процедуры, регламентированной статьей 20 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с положениями пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции приведены признаки ограничения конкуренции, среди которых сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При этом под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4 статьи 7 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Изучив фактические обстоятельства дела и оценив имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд первой инстанции с учетом норм действующего законодательства пришел к правомерному выводу о доказанности антимонопольным органом нарушения администрацией пунктов 2 и 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. При этом суд основывался на следующих положениях.

В силу пункта 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом; уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают в письменной или электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет", включая единый портал государственных и муниципальных услуг, заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса. Соответствующее заявление может быть подано через многофункциональный центр (пункт 2 статьи 34 Кодекса).

В указанном в пункте 2 настоящей статьи заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю (пункт 3 статьи 34 Кодекса).

Орган местного самоуправления на основании указанного в пункте 2 настоящей статьи заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" (пункт 4 статьи 34 Кодекса).

Как установил суд и следует из материалов дела, Кооператив дважды (31.10.2011 и 09.12.2012) обращался в администрацию с заявлениями о предоставлении в аренду земельных участков для обслуживания СМГ и просьбой выставить эти земельные участки на аукцион. До создания Кооператива с аналогичным заявлением обращалась инициативная группа граждан - владельцев металлических гаражей (07.10.2011).

При этом Кооператив обратился в администрацию с заявлением о предоставлении ему земельных участков в аренду именно в порядке статьи 34 Кодекса. Поскольку на эти земельные участки претендовало и Общество, Кооператив указал на необходимость проведения аукциона.

Суд правомерно отметил, что статьей 34 Кодекса не описана процедура предоставления земельного участка в случае поступления двух и более заявлений от заинтересованных лиц, в связи с чем установить такой порядок, в том числе с целью устранения пробелов в данной сфере и обеспечения ясности и прозрачности процедуры предоставления земельных участков, обязан орган местного самоуправления.

В настоящее время в г. Чебоксары этот порядок не установлен.

По смыслу положений пункта 1 статьи 34 Кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка для целей, не связанных со строительством, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.

При этом Кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Однако порядок предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством, в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 34 Кодекса.

Следовательно, в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Кодекса (при отсутствии в г. Чебоксары акта, регулирующего процедуру предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством).

Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Данная правовая позиция согласуется с выводами Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенными в постановлении от 14.09.2010 N 4224/10.

Следует учесть, что часть 1 статьи 34 Кодекса предполагает, что в отношении одного и того же участка может поступить несколько заявок, и все они должны быть рассмотрены.

В рассматриваемом случае Общество и Кооператив испрашивали земельные участки для одной цели - для эксплуатации, содержания и благоустройства территории, занятой металлическими гаражами.

При этих условиях суд первой инстанции с учетом приведенной нормы пришел к правильному выводу о том, что при наличии двух заявок администрация обязана была провести торги по предоставлению земельных участков в аренду.

Вместе с тем, получив две заявки в отношении одних и тех же земельных участков, администрация в нарушение указанных норм не совершила действий, направленных на проведение конкурса и выявление победителя, и предоставила участки только Обществу, то есть предоставила преимущество одному хозяйствующему субъекту, что является муниципальной преференцией.

При этом доказательства того, что вопрос о предоставлении Обществу земельных участков в приоритетном порядке был предварительно согласован с антимонопольной службой, в материалах дела отсутствуют.

Довод Общества о том, что Кооператив нельзя рассматривать в качестве хозяйствующего субъекта с точки зрения Закона о защите конкуренции, правомерно отклонен судом первой инстанции.

Так, Кооператив является юридическим лицом, зарегистрирован в установленном законом порядке.

Исследовав положения устава Кооператива, суд установил, что Кооператив осуществляет деятельность, направленную на удовлетворение нужд своих членов, в том числе собственников гаражей и недвижимости, в юридической, экологической, транспортной и иных сферах (пункт 1.6 устава).

Согласно пункту 1.7 устава Кооператив вправе для достижения уставных целей осуществлять предпринимательскую деятельность, заключать различные договоры, приобретать земельные участки, организовывать собственную службу по охране, уборке, благоустройству территории гаражных и иных комплексов, эксплуатации недвижимости, ее ремонту и содержанию.

Поскольку Кооператив заявлял такую цель приобретения земельных участков как самостоятельное их содержание и обслуживание, без каких-либо посредников, суд верно указал, что получение земельных участков отвечает уставным целям Кооператива, данное лицо является хозяйствующим субъектом и имеет право претендовать на земельные участки и конкурировать с другими хозяйствующими субъектами.

Кроме того, суд первой инстанции установил, что Общество является зависимым от администрации лицом, созданным путем приватизации муниципального унитарного предприятия "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств"; согласно данным сайта в сети "Интернет", используемого Обществом для раскрытия информации (http://www.e-disclosure.ru/portal/company.aspx?id=10599), единственным акционером Общества является Чебоксарский городской комитет по управлению имуществом администрации; руководитель Общества назначен распоряжением Чебоксарского городского комитета по управлению имуществом от 25.05.2012 N 498-р.

В соответствии с протоколом совещания при заместителе главы администрации от 01.08.2011 N 28 структурным подразделениям администрации и подведомственным ей учреждениям поручается в возможно короткие сроки подготовить исходно-разрешительную документацию, необходимую для закрепления земельных участков, занятых металлическими гаражами, по ранее поданным заявкам Общества с оплатой выполненных работ с 01.01.2012; еженедельно представлять информацию о проделанной работе по закреплению земельных участков под металлическими гаражами.

Из этих документов суд сделал вывод о том, что, отвечая Кооперативу письмом от 30.12.2011 о возможности проведения аукциона на приобретение права аренды земельных участков, администрация фактического намерения проводить аукцион не имела, так как планировала предоставить земельные участки Обществу.

С учетом изложенного вывод суда о наличии в действиях администрации нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является правильным.

Как правильно указал суд первой инстанции, в соответствии с положениями пункта 4 статьи 34 Кодекса обязанность выдачи схемы расположения земельного участка лежит на администрации, а не на лице, обратившимся с заявкой о предоставлении земельного участка.

Поскольку администрация необоснованно указала Кооперативу на необходимость выполнения им схемы расположения запрашиваемых земельных участков, антимонопольный орган и суд пришли к правильному выводу о наличии в действиях администрации нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с предъявлением незаконного требования к хозяйствующему субъекту.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Повторно исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что решение антимонопольного органа принято в пределах его компетенции, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы администрации и Общества.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательств обратного заявителями не представлено, установленные судом обстоятельства и сделанные на их основе выводы не опровергнуты.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд правомерно отказал заявителям в удовлетворении требования в указанной части, а потому их апелляционные жалобы удовлетворению в данной части не подлежат.

Доводы, заявленные администрацией и Обществом в апелляционных жалобах и в устных пояснениях, основаны на неверном толковании норм действующего земельного и антимонопольного законодательства.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции считает ошибочным вывод суда первой инстанции о законности оспариваемого предписания Управления.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы выдают хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Так, предписание выдается по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу; предписание подлежит исполнению в установленный им срок (статьи 50 и 51 Закона о защите конкуренции).

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

При этих условиях предписание государственного органа, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

В оспариваемом предписании администрации предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем отмены 16 распоряжений о предоставлении земельных участков в аренду Обществу и провести торги на право заключения договоров аренды земельных участков под размещение 20 временных стоянок металлических гаражей.

Администрация и Общество считают выдачу подобного предписания незаконной, поскольку антимонопольным органом не учтены существенные для дела обстоятельства. Представителями указанных лиц в судебных заседаниях даны соответствующие пояснения относительно фактических обстоятельств.

Обществом в материалы дела представлена сводная таблица, на основании которой и пояснений представителей администрации и Общества суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Одно распоряжение администрации - от 23.01.2012 N 127-р на момент принятия Управлением оспариваемого предписания (20.06.2012) было отменено на основании распоряжения администрации от 30.03.2012 N 1197-р, в соответствии с которым и соглашением сторон от 12.05.2012 был расторгнут и договор аренды от 10.02.2012 N 9/1652-КГ.

Одно распоряжение администрации - от 20.04.2012 N 1344-р, которое требовало отменить Управление, не существует.

Иные указанные в предписании распоряжения администрации о предоставлении земельных участков в аренду Обществу были исполнены.

Между сторонами на основании данных распоряжений были заключены договоры аренды земельных участков.

Договор аренды земельного участка имеет сложный юридический состав, включающий акт органа местного самоуправления (постановление) и соглашение сторон (договор), заключенное на основании этого акта.

Публично-правовые отношения по предоставлению земли прекратились (административный акт исполнен), а между сторонами возникли и существуют по настоящее время иные (обязательственные) правоотношения по владению и пользованию земельным участком, которые основаны на самостоятельной гражданско-правовой сделке.

Следовательно, орган местного самоуправления не вправе в порядке статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отменять муниципальные правовые акты, на основании которых возникли иные (в данном случае - гражданско-правовые) отношения.

Договоры аренды земельных участков в судебном порядке не оспорены и не признаны недействительными, а потому арендные правоотношения не могут быть прекращены органом местного самоуправления в одностороннем порядке.

При этом судом апелляционной инстанции установлено, что часть договоров аренды со сроком действия свыше одного года прошла государственную регистрацию.

Таким образом, при наличии действующих на тот момент договоров аренды антимонопольный орган обязал администрацию отменить муниципальные правовые акты, на основании которых были заключены эти договоры, и провести соответствующие торги.

Указанные выше обстоятельства антимонопольным органом не исследовались и не были приняты во внимание при выдаче администрации оспариваемого предписания.

Кроме того, суд апелляционной инстанции на основании сводной таблицы и пояснений представителей администрации и Общества также установил, что как до принятия судом оспариваемых решения и предписания, так и после администрацией был принят еще ряд распоряжений о предоставлении Обществу, а также иным лицам земельных участков, на основании которых между сторонами заключены договоры аренды (часть - до вынесения предписания, часть - после вынесения предписания).

При этом в аренду были переданы земельные участки частично с аналогичным местоположением, указанным в пункте 2 предписания, по которым администрация обязывалась провести торги, а также земельные участки с местоположением (например, по ул. Энгельса (СМГ "Центр"), по ул. Короленко (СМГ "Короленко-2" и другие), также указанным в пункте 2 предписания, но распоряжения о предоставлении которых и соответствующие договоры аренды, заключенные на основании этих распоряжений, часть из которых (свыше одного года) зарегистрированы в установленном законом порядке, также не были предметом исследования антимонопольным органом и не отражены в оспариваемом решении.

Обязывая администрацию провести торги в отношении приведенных в пункте 2 предписания местоположений стоянок металлических гаражей, Управление не указало конкретные земельные участки, на которых они расположены.

Как пояснили представители администрации и Общества, при наличии одинакового местоположения (например, по ул. Кукшумская) земельные участки имеют разные кадастровые номера и площади.

Следовательно, идентифицировать земельные участки, в отношении которых следовало провести торги на право заключения договора аренды, не представляется возможным.

При этом суд апелляционной инстанции учитывает, что и в отношении земельных участков, являющихся предметом договоров аренды, не исследованных антимонопольным органом, арендные правоотношения не могут быть прекращены органом местного самоуправления в одностороннем порядке и, соответственно, проведены торги в отношении этих объектов.

На этом основании предписание Управления от 20.06.2012 не обладает признаками исполнимости, непосредственно затрагивает права Общества, в связи с чем выводы суда о законности данного ненормативного акта суд апелляционной инстанции считает ошибочными.

Несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены решения суда в указанной части.

При этих условиях решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии в части отказа администрации в удовлетворении заявления о признании недействительным предписания Управления от 20.06.2012 по делу N 37/05-АМЗ-2012 подлежит отмене, а требование администрации в указанной части - удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

Руководствуясь статьями 268, 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 22.11.2012 по делу N А79-8864/2012 отменить в части отказа администрации города Чебоксары в удовлетворении требования о признании недействительным предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 20.06.2012 по делу N 37/05-АМЗ-2012.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 20.06.2012 по делу N 37/05-АМЗ-2012.

В остальной части решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 22.11.2012 по делу N А79-8864/2012 оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации города Чебоксары и открытого акционерного общества "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" - без удовлетворения.

Возвратить открытому акционерному обществу "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1000 (одна тысяча) руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 19.12.2012 N 1134.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова В.Н. Урлеков