Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 апреля 2013 г. N 15АП-3469/13

город Ростов-на-Дону

11 апреля 2013 г.

дело N А53-30573/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 04 апреля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 апреля 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.

судей Л.А. Захаровой, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Близнюк А.А.

при участии:

от ООО "Строй-Холдинг": Саметова Н.Н., паспорт, по доверенности от 28.09.2012.

от Администрации города Ростова-на-Дону: Сечкина Л.С., удостоверение N 1127, выданное 31.01.2013 г., по доверенности от 05.02.2013 г.

от Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону: представитель не явился, извещен надлежащим образом.

от Департамента экономики г. Ростова-на-Дону: Ермолаева Н.Ю., паспорт, по доверенности от 03.04.2013 г.; Комарова Р.Ф., паспорт, по доверенности от 12.02.2013 г.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Администрации города Ростова-на-Дону, Департамента экономики г. Ростова-на-Дону

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 28.01.2013 по делу N А53-30573/2012

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Строй-Холдинг"

к заинтересованным лицам: Администрации города Ростова-на-Дону, Департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, Департамента экономики г. Ростова-на-Дону

о признании незаконными бездействий и обязании

принятое судьей Палий Ю.А.

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Строй-Холдинг" (далее -общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Администрации города Ростова-на-Дону (далее по тексту - администрация) о признании незаконным бездействие, выразившееся в непринятии решения по заявлению общества о выборе земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта в г. Ростове- на -Дону по ул. Левобережная 75а, об обязании администрации принять решение об утверждении акта выбора земельного участка площадью 0,4197га с проездом общего пользования площадью 0,0216га и предварительном согласовании места размещения лодочной станции по адресу: г. Ростов-на-Дону ул. Левобережная 75а.

Определением по делу от 27.11.2012 г. по инициативе Арбитражного суда Ростовской области привлечены в качестве заинтересованных лиц Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее по тексту Департамент архитектуры), Департамент экономики г. Ростова-на-Дону (далее по тексту - Департамент экономики).

Заявленные требования мотивированы тем, что 02.07.2012 г. общество обратилось в Администрацию г. Ростова-на-Дону с заявлением о предварительном согласовании места размещения лодочной станции по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Левобережная 75а. На момент подачи заявления ответ Администрации не направлен. На основании действующего законодательства после проведения соответствующих процедур по предоставлению земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта орган местного самоуправления должен утвердить акт о выборе земельного участка или отказать в размещении объекта. По мнению заявителя, исходя из сложившейся судебной практики, срок на рассмотрение заявления составляет 30 дней со дня регистрации обращения.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 28.01.2013 г. признано незаконным бездействие Администрации города Ростова-на-Дону, Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону, Департамента экономики г. Ростова-на-Дону, выразившееся в непринятии решения по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строй-Холдинг" о выборе земельного участка и предварительного согласовании места размещения объекта в г. Ростове-на-Дону по ул. Левобережная, 75а, об обязании Администрацию города Ростова-на-Дону устранить нарушение прав общества с ограниченной ответственностью "Строй-Холдинг" путем принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта по ул. Левобережная, 75а в городе Ростове-на-Дону, и об утверждении акта выбора земельного участка площадью 0,4197 га с проездом общего пользования площадью 0,02160 га либо об отказе в размещении объекта. С заинтересованных лиц взыскана госпошлина в размере 666,67 руб. с каждого.

Решение мотивировано тем, что порядок предварительного согласования места размещения объекта, предполагаемого к возведению на определенном земельном участке установлен статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями; информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Копия решения выдается заявителю в семидневный срок со дня его утверждения.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

Непосредственно принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта либо об отказе в согласовании отнесено к компетенции администрации города (п. 1.4.1. Устава г. Ростова-на-Дону).

Администрация обжаловала решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном гл.34 АПК РФ, и просила решение отменить, в заявленных требованиях отказать. Администрация обосновывала свою позицию тем, что в соответствии с п.2.5.1 раздела 2.5 главы 9 Регламента работы Администрации г. Ростова-на-Дону, утвержденного постановлением Мэра города от 30.09.2008г.N 999 ответы могут отправляться непосредственно отраслевыми, территориальными органами Администрации города, если это предусмотрено в резолюции (поручении). Заявление общества прошло регистрацию в системе электронного документооборота "Дело". Согласно данным системы "Дело" рассмотрение обращение поручено Главному архитектору города - директору департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на- Дону и директору Департамента экономики г. Ростова-на-Дону. Согласно п.1 ст.44 Устава г. Ростова-на-Дону исполнительно- распорядительным органом городского управления является Администрация города, которая является юридическим лицом. В структуру Администрации города входят: 1.3 Департаменты - органы Администрации, сочетающие отраслевое управление с функциональным руководством межотраслевого характера. По мнению Администрации, руководители Департаментов являются уполномоченными на рассмотрение заявление общества. В соответствии с пп.19 п.2.3 раздела 2 Положения о Департаменте архитектуры и градостроительства Департамент готовит в установленном проекты правовых актов Администрации о предварительном согласовании места размещения предполагаемых объектов.

Департамент экономики г. Ростова-на-Дону обжаловал решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном гл.34 АПК РФ, и просил решение отменить, в заявленных требованиях отказать. Департамент обосновывал свою позицию тем, что обращение общества было направлено в адрес Департамента экономики г. Ростова-на-Дону с целью выяснения вопроса о предварительном согласовании места размещения лодочной станции по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Левобережная, 75"а" на рассмотрение Координационного Совета по инвестициям при Администрации г. Ростов-на-Дону. Департамент экономики не наделен полномочиями по рассмотрению вопросов и принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта, в обосновании данного довода были представлены Положение о Департаменте экономики, тексты нормативных правовых актов, которыми определены полномочиями Департамента. Однако, представленные Департаментом экономики документы не были оценены.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители Администрации, Департамента экономики поддержали позицию, изложенную в апелляционных жалобах.

Представитель общества отзыв не представил, устно пояснил, что с апелляционными жалобами не согласен, так как администрация, является органом, к полномочиям которой отнесена обязанность по рассмотрению заявлений и согласования или отказа в согласовании акта выбора земельного участка. Свою обязанность администрация не выполнила.

Представитель Департамента архитектуры не явился, отзыв не представил, извещен надлежащим образом.

В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает жалобу в отсутствие представителя Департамента архитектуры.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела 2 июля 2012 г. общество с ограниченной ответственностью "Строй-Холдинг" обратилось в Администрацию г. Ростова-на-Дону с требованием о предварительном согласовании места размещения лодочной станции по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Левобережная, 75а.

В суде апелляционной инстанции в материалы дела протокольным определением была приобщена на бумажном носителе копия электронной карточки заявление общества рег. N АГ- 9325 от 02.07.2012 г.

Из представленной копии электронной карточки следует, что рассмотрение заявление общества о предварительном согласовании места размещения объекта по ул. Левобережная, 75 а поручено Главному архитектору города - директору Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону и Директору Департамента экономики города Ростова-на-Дону, на момент вынесения резолютивной части решения судом первой инстанции 21.01.2013 г., судебного заседания в суде апелляционной инстанции 04.04.2013 г. заявление общества не было рассмотрено.

Указанный факт не отрицает представитель администрации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия.

Статьей 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 2 статьи 201 названного Кодекса для признания недействительным ненормативного акта, действий (бездействия) государственных органов, иных органов, должностных лиц необходимо, чтобы он не соответствовал закону или иному нормативному правовому акту, нарушал права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

В силу пункта 1 статьи 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.

Согласно п.1 ст. 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - многофункциональный центр) с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

Пунктом 2 ст.31 ЗК РФ предусмотрено, что орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства (п.5 ст.31 ЗК РФ).

Пунктом 6 ст. 31 ЗК РФ предусмотрено, что исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Согласно пункта 7 ст. 31 ЗК РФ копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории либо об отказе в размещении объекта выдается заявителю исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьей 29 настоящего Кодекса, в семидневный срок со дня утверждения указанного решения.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд (п.9 ст.31 ЗК РФ).

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", статьей 7.3 Областного закона Ростовской области от 22.07.2003 N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" министерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций области в качестве специального областного органа исполнительной власти по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными в границах городского округа "Город Ростов-на-Дону", согласовывает предоставление указанных земельных участков в собственность или в аренду для целей строительства.

Непосредственно принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта либо об отказе в согласовании отнесено к компетенции администрации города (п. 1.4.1. Устава г. Ростова-на-Дону).

В силу пункта 2.7. Положения "Об основах регулирования земельных отношений в городе Ростове-на-Дону", утвержденного Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 28.02.2006 N 98 (в ред. от 20.07.2010) предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в соответствии с порядком, установленным статьями 30 и 31 Земельного кодекса Российской Федерации. Регламент прохождения документов по предоставлению земельных участков для строительства утверждается постановлением Администрации города (2.5.).

Суд первой инстанции с учетом анализа норм земельного законодательства, Устава г. Ростова- на-Дону, применив аналогию закона по срокам рассмотрения обращения граждан, сделал правильный вывод о том, что Администрация города Ростова-на-Дону, Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону, Департамент экономики г. Ростова-на-Дону незаконно бездействуют не принимая решения по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строй-Холдинг" от 02.07.2012 г.

Подлежит отклонению довод апелляционной жалобы Администрации о том, что согласно п.1 ст.44 Устава г. Ростова-на-Дону Департаменты отраслевых (функциональных) органов Администрации города являются уполномоченными на рассмотрение заявления общества должностными лицами, в связи с чем, Администрация города не может нести ответственность по заявленным требованиям общества.

В соответствии с п.1 ст. 44 Устава г. Ростова-на-Дону исполнительно-распорядительным органом городского самоуправления является Администрация города. Администрация города - юридическое лицо. В структуру Администрации города входят в том числе: Департаменты - органы Администрации, сочетающие отраслевое управление с функциональным руководством межотраслевого характера.

Согласно пп.19 п.2.3 раздела 2 Положения о Департаменте архитектуры и градостроительства Департамент готовит в установленном порядке проекты правовых актов Администрации г. Ростова-на-Дону о предварительном согласовании места размещения предполагаемых объектов строительства.

Департамент архитектуры является отраслевым органом администрации и обеспечивает осуществление полномочий администрации в области градостроительства и регулирования архитектурной деятельности на территории г. Ростова-на-Дону.

Из анализа ст.31 ЗК РФ Администрации принадлежат полномочия по принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Довод апелляционной жалобы Департамента экономики о том, что в решении суда первой инстанции не дана оценка представленным департаментом доказательствам, при этом департамент не наделен полномочиями по рассмотрению вопросов и принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта является обоснованным, однако, это не привело к принятию незаконного решения судом первой инстанции.

Судом апелляционной инстанции установлено, что согласно п.2.1 раздела 2 Положения о муниципальном учреждении "Департамент экономики города Ростова-на-Дону" основными задачами департамента является содействие увеличению инвестиционной привлекательности города Ростова-на-Дону. Постановлением Администрации г. Ростова-на-Дону от 15.02. 2011 г. N 80 утверждено Положение о Координационном Совете по инвестициям при Администрации города Ростова-на-Дону.

Пункт 1.1. Положения предусматривает, что координационный совет по инвестициям при Администрации города Ростова-на-Дону является постоянно действующим коллегиальным совещательным органом, призванным содействовать реализации инвестиционных проектов и привлечению инвестиций в экономику города Ростова-на-Дону. Координационный совет реализует политику Администрации города Ростова-на-Дону по привлечению инвестиций, созданию режима наибольшего благоприятствования для субъектов инвестиционной деятельности в целях обоснованного соблюдения экономических, социальных и экологических интересов населения города Ростова-на-Дону, обеспечения устойчивого развития экономики, стабильной социальной обстановки и благоприятной окружающей среды.

В своем заявлении Департамент экономики указал, что на основании поручения заместителя главы Администрации (по вопросам экономики) В.В. Золотухина Департаментом экономики рассмотрено обращение общества от 02.07.2012 г. с целью вынесения вопроса на рассмотрение Координационного Совета по инвестициям при Администрации города Ростова-на-Дону.

Департаментом экономики обществу было направлено письмо исх. N ДЭ1420 от 23.08.2012 г. с просьбой предоставить информацию об основных параметрах планируемого к реализации проекта. Информация от общества Департаменту экономики не поступила.

В соответствии с Уставом г. Ростова-на-Дону департамент экономики является отраслевым органом администрации и обеспечивает осуществление полномочий администрации.

В соответствии с Регламентом работы Администрации г. Ростова-на-Дону, заявление общества прошло регистрацию в системе электронного декументооборота "Дело". Рассмотрение обращения поручено Главному архитектору города - директору Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова - на-Дону и директору Департамента экономики города Ростова - на-Дону.

Следовательно, для принятия решения по заявлению общества, администрации необходимо также заключение Департамента экономики, которое выносится на Координационный Совет.

Судом первой инстанции установлено, подтверждено материалами дела, что заявление общества от 02.07.2012 г. не рассмотрено заинтересованными лицами, что не соответствует нормам Земельного Кодекса РФ и нарушает права и законные интересы ООО "Строй-Холдинг".

Судебная коллегия также считает обоснованным решение суда первой инстанции в части обязания Администрации города Ростова-на-Дону устранить нарушение прав общества с ограниченной ответственностью "Строй-Холдинг" путем принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта по ул. Левобережная, 75а в городе Ростове-на-Дону, и об утверждении акта выбора земельного участка площадью 0,4197 га с проездом общего пользования площадью 0,02160 га либо об отказе в размещении объекта.

Согласно абз.2 п.28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" принимая решение об удовлетворении заявления, суд не вправе выходить за пределы рассмотренных требований. Так, установив, что письменное обращение, поступившее должностному лицу, не рассмотрено в течение предусмотренного ч.1 ст. 12 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" срока, суду следует признать бездействие этого должностного лица незаконным и обязать его рассмотреть обращение заявителя в установленный судом срок, не предрешая существа решения, которое должно быть принято.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в рамках настоящего спора, невозможно обязать заинтересованное лицо принять решение об утверждении акта выбора испрашиваемого земельного участка.

Свою позицию суд апелляционной инстанции основывает на позиции, изложенной в Постановлении ФАСКО от 16.11.2009 г. N А53- 2252/2009, от 23.03.2012 г. N А 53-11307/2011.

Таким образом, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал все обстоятельства дела, вынес законное и обоснованное решение, в связи с чем апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ основанием для отмены обжалуемого решения суда первой инстанции, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 28.01.2013 по делу N А53-30573/2012 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Л.А. Захарова С.С. Филимонова