|
28 марта 2013 г.
|
дело N А32-22669/2012
|
Резолютивная часть постановления объявлена 21 марта 2013 года.
Полный текст постановления изготовлен 28 марта 2013 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Сурмаляна Г.А.,
судей Филимоновой С.С., Соловьевой М.В.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Саркисяном Д.С.,
при участии в судебном заседании:
от заявителя: представитель не явился, извещен надлежащим образом;
от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Универсальный оптово-розничный непродовольственный рынок "Первомайский" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.12.2012 г. по делу N А32-22669/2012 по заявлению муниципального унитарного предприятия "Универсальный оптово-розничный непродовольственный рынок "Первомайский" о признании незаконным и отмене постановления N 165 от 25.07.2012 г. о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
заинтересованное лицо: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю,
принятое в составе судьи Федькина Л.О.,
УСТАНОВИЛ:
Муниципальное унитарное предприятие "Универсальный оптово-розничный непродовольственный рынок "Первомайский" (далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (далее - Управление) от 25.07.2012 г. N 165 о привлечении предприятия к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Заявленные требования мотивированы отсутствием состава и события административного правонарушения. Кроме того, заявитель указывает, что им используется ни весь спорный земельный участок, а лишь часть этого земельного участка для организации общественного питания - кафе. Указывает на то, что в соответствии с разрешением на право организации розничного рынка N 5335 от 27.06.2012 МУП "Универсальный оптово-розничный непродовольственный рынок "Первомайский" является специализированным рынком, имеется 230 торговых мест, одно торговое место в процентном соотношении составляет 0,4347% от общего числа торговых мест на рынке. Таким образом, заявитель полагает, что с учётом положений части 4 статьи 3 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации", он соблюдает все требования, установленные действующим законодательством для рынков.
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.12.2012 г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован доказанностью в деяниях предприятия состава и события административного правонарушения.
Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным предприятие обжаловало решение суда первой инстанции в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В апелляционной жалобе предприятие просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.
В обоснование апелляционной жалобы предприятие указывает, что кафе, расположенное на территории рынка, не является объектом капитального строительства, что соответствует разрешенному виду использования земли. Согласно разрешения на право организации рынка N 5335 от 27.06.2012 г., предприятие является специализированным рынком. Рынок работает в соответствии с разрешением и выполняет требование о том, что 80 % торговых мест и более предназначены для продажи товаров одного класса. Остальные 20% торговых мест могут не соответствовать специализации рынка, что и получается в случае с кафе.
В судебном заседании, состоявшемся 21 марта 2013 года лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.
Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.
Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением от 16.07.2012 г. N 36-393, вынесенным на основании исполнения требования прокуратуры Центрального административного округа г.Краснодара от 12.07.2012 г. N 07-10-12, Управлением в рамках осуществления государственного земельного надзора проведена внеплановая выездная проверка соблюдения земельного законодательства в деятельности МУП "Универсальный оптово-розничный непродовольственный рынок "Первомайский".
В ходе проведенной проверки Управлением установлено, что постановлением Администрации муниципального образования город Краснодар от 14.04.2011 г. N 2427 предприятию предоставлен в аренду сроком на три года земельный участок с кадастровым номером 23:43:0301002:21, площадью 12105 мI для целей размещения сооружений книжного рынка из облегченных конструкций по адресу: г.Краснодар, ул. 40 лет Победы, д. 11. Заключен договор аренды этого земельного участка, находящегося в муниципальной собственности муниципального образования город Краснодар, N 4300018415 от 02.05.2012 г. с разрешенным видом использования "для временного размещения сооружений книжного рынка из облегченных конструкций".
Пунктом 4.1.5 указанного договора аренды земельного участка установлено, что МУП "Универсальный оптово-розничный непродовольственный рынок "Первомайский" обязано использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и видом разрешенного использования.
Между тем, установлено, что часть земельного участка с категорией "земли населенных пунктов" с видом разрешенного использования - "для временного размещения сооружений книжного рынка из облегченных конструкций" площадью 267,9 мI, фактически используется заявителем для организации общественного питания - под размещение кафе.
Результаты проведенной проверки зафиксированы в акте проверки соблюдения земельного законодательства от 24.07.2012 г. N 233, фототаблице. Указанное обстоятельство заявителем не оспаривается.
Полагая, что предприятие нарушает требования действующего земельного законодательства, выразившееся в нецелевом использовании в соответствии с принадлежностью к разрешенному использованию земельного участка, государственным инспектором Управления по использованию и охране земель 25.07.2012 г. в отношении предприятии составлен протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Рассмотрев протокол и материалы дела об административном правонарушении заместитель главного государственного инспектора по использованию и охране земель г.Краснодара 25.07.2012 г. вынес постановление по делу N 165, которым предприятие признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 40000 рублей.
Не согласившись с указанным постановлением, предприятие обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с настоящим заявлением о признании его незаконным и отмене.
Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва не нее, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с частями 6 и 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
Частью 1 статьи 8.8. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 названной статьи.
Цель данной статьи состоит в обеспечении охраны земли как важнейшего фактора жизнеобеспечения населения и средства производства, необходимого для функционирования всех отраслей народного хозяйства, а также как элемента окружающей среды, находящегося в сложной взаимосвязи с другими ее составляющими - водными ресурсами, лесами, животным и растительным миром. Сфера применения норм данной статьи охватывает деятельность промышленных, сельскохозяйственных, коммунальных, строительных, транспортных и других предприятий и организаций, частных предпринимателей и граждан, как использующих землю в процессе производства, так и оказывающих на нее антропогенное воздействие.
Объектом правонарушения являются общественные отношения в сфере рационального использования и охраны земель (почв).
Предметом правонарушения является конкретный, соответствующий земельный участок, по определению статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации - земельный участок в качестве объекта земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которого определены и описаны в установленном порядке. Объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков.
Объективная сторона данного правонарушения выражается в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.
Использованием земель не по целевому назначению, то есть не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены, являются изменение режима земель, нарушение землеустроительных проектов, результатов отводов и предоставления земельных участков, осуществление непредусмотренных видов деятельности.
Субъективная сторона - вина в форме умысла или неосторожности.
Действующее земельное законодательство устанавливает различный правовой режим использования земельных участков в зависимости от его принадлежности к категории земель и вида разрешенного использования.
Согласно статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации основным принципом земельного законодательства является учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.
Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на соответствующие категории, которые используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
Между тем, как указано выше, в нарушение указанных норм предприятием часть земельного участка, расположенного по адресу: г.Краснодар, ул. 40 лет Победы, д. 11, с кадастровым номером 23:43:0301002:21, с категорией "земли населенных пунктов" с видом разрешенного использования - "для временного размещения сооружений книжного рынка из облегченных конструкций", площадью 267,9 мI, фактически используется для организации общественного питания - под размещение кафе.
Указанное обстоятельство полностью подтверждается материалами дела и обществом не оспаривается.
Таким образом, МУП "Универсальный оптово-розничный непродовольственный рынок "Первомайский" допущен факт нецелевого использования земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования.
Довод предприятия о возможности использования указанной части земельного участка для организации общественного питания на законных основаниях судом не принимается по следующим основаниям.
Предметом правонарушения является конкретный, соответствующий земельный участок в качестве объекта земельных отношений, каковыми являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков.
Действующее законодательство не предусматривает государственный кадастровый учет части площади земельного участка.
Статья 7 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяют возможность изменения вида разрешенного использования земельного участка, как единого объекта недвижимого имущества.
Использование части площади земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования нарушает правовой режим и вид разрешенного использования всего земельного участка как единого объекта земельных отношений.
Следовательно, довод заявителя о частичном использовании земельного участка в целях, не связанных с эксплуатацией книжного рынка, влечет нарушение требований статьи 42 Земельного Кодекса Российской Федерации.
Вид разрешенного использования земельного участка зависит от его назначения и определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, части 2, 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии со статьей 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных, по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 названного Кодекса.
Согласно части 3 статьи 1 и пункта 14 части 2 статьи 7 Федерального закона от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон N 221-ФЗ) в результате государственного кадастрового учета сведений о виде разрешенного использования земельного участка, подтверждается существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи. Статья 16 Закона N 221-ФЗ предусматривает осуществление кадастрового учета в связи с изменением разрешенного использования земельного участка на основании заявления правообладателя и необходимых для кадастрового учета документов.
Положение пункта 70 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного Приказом Минэкономразвития от 04.02.2010 г.
N 42, предусматривает, что в Реестре могут содержаться сведения обо всех основных, вспомогательных или условно разрешенных видах использования земельного участка с указанием индивидуального обозначения (вида, типа, номера, индекса и т.п.) соответствующей территориальной зоны. При этом обязательным условием является наличие выбранного вида разрешенного использования земельного участка. Сведения о видах разрешенного использования земельного участка в Реестр вносятся на основании градостроительного регламента либо на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления.
В соответствии с вышеприведенными положениями законодательства, обязанность использовать земельный участок как объекта земельных отношений и недвижимого имущества в соответствии с его видом разрешенного использования, а также возможность изменения вида разрешенного использования земельного участка, возложена на титульного правообладателя соответствующего земельного участка. То есть, данная обязанность и возможность изменения вида разрешенного использования земельного участка, не распространяется на лиц, не являющихся титульными правообладателями земельного участка, в том числе части объектов недвижимости, размещенных на таком земельном участке.
Согласно правовой позиции, приведенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 мая 2012 г. N 13016/11, изменение разрешенного использования любого земельного участка осуществляется с использованием процедуры кадастрового учета изменений этого объекта недвижимости, при условии уже состоявшегося изменения его фактического использования с соблюдением установленных требований.
Аналогичная правовая позиция сформулирована в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.12.2011 г.
N 12651/11, в котором указано, что фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходиться со сведениями, внесенными в кадастр.
Таким образом, территориальные зоны, определенные градостроительным регламентом правил землепользования и застройки предусматривают применительно к определенной территории перечень видов разрешенного использования, которые могут быть выбраны в отношении земельного участка, в границах которой он расположен, то есть территориальная зона сама по себе не является видом разрешенного использования земельного участка, а всего лишь предусматривает перечень видов (основные, вспомогательные, условно-разрешенные) на определенной территории, из которых правообладателем земельного участка может быть выбран отдельный вид разрешенного использования.
В этой связи, основной или вспомогательный вид разрешенного использования земельных участков изменяется и вносится в сведения государственного кадастра недвижимости на основании приказов органа архитектуры и градостроительства. Условно-разрешенный вид разрешенного использования земельного участка выбирается с учетом публичных слушаний в соответствии со статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Из вышеизложенного следует, что соответствующий основной или вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка, предусмотренный в определенной территориальной зоне, подлежит выбору правообладателем земельного участка, посредством осуществления его государственного кадастрового учета и документирования в сведениях государственного кадастра недвижимости.
Доводы заявителя о том, что кафе не является объектом недвижимости и его размещение на рассматриваемом земельном участке соответствует разрешенному использованию, подлежат отклонению, так как содержание вида разрешенного использования "для временного размещения сооружений книжного рынка из облегченных конструкций" не предполагает размещение кафе и иных пунктов общественного питания на таком земельном участке.
Действующее земельное законодательство (статья 42 Земельного Кодекса Российской Федерации) не предписывает обязанности использовать земельный участок в соответствии с видом разрешенного использования только при размещении на земельном участке объектов недвижимости.
Из материалов дела следует, что земельный участок с кадастровым номером 23:42:0202141:11 расположен в территориальной зоне "Р.П. Зоны парков" согласно "Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар", утвержденными Решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 г. N 19 пункт 6 (редакция от 19.07.2012), где в перечне основных видов разрешенного использования самостоятельно перечисляются: объекты розничной торговли, рестораны, кафе, столовые, бары.
Таким образом, вид разрешенного использования для размещения объектов розничной торговли и вид для размещения кафе, не являются тождественными.
Действительно наличие у одного земельного участка более чем одного вида разрешенного использования законодательством не запрещается.
Однако, для соблюдения действующего законодательства заявитель должен был обратиться в компетентн
