Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 марта 2013 г. N 13АП-2947/13

г. Санкт-Петербург

25 марта 2013 г.

Дело N А56-67142/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 марта 2013 года.

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда Борисова Г.В.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: не явились-извещены (уведомление N 65829, ходатайство о рассмотрении а\ж без участия представителя)

от заинтересованного лица: не явились-извещены ( уведомление N 65830);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-2947/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.01.2013 по делу N А56-67142/2012 (судья Трохова М.В.), принятое в порядке упрощенного производства

по заявлению ОАО "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным постановления

установил:

ОАО "Российские железные дороги" (107174, Москва, ул.Новая Басманная, д.2, далее- ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, пр.Римского-Корсакова, д.39, далее- Управление Ространснадзора, административный орган) от 01.11.2012 N 07-53-03/431 о привлечении общества к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Решением суда первой инстанции заявленные требования ОАО "РЖД" удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено в связи с отсутствием вины общества в совершенном правонарушении, а также отсутствии у государственного инспектора Отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления Ространснадзора полномочий на составление протокола об административном правонарушении.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Ространснадзора направило апелляционную жалобу, в которой просило отменить решение суда, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования по тем основаниям, что в нарушение положений статьи 5 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее- Закон N 16-ФЗ), пункта 2 "Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", утвержденного Приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34 и пункта 5.7, 5.8 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта", утвержденных Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 (далее-Требования по обеспечению транспортной безопасности) обществом не исполнено предписание о разработке и утверждении плана обеспечения транспортной безопасности. Административный орган также не согласился с выводом суда об отсутствии у государственного инспектора Отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления Ространснадзора полномочий на составление протокола об административном правонарушении.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителей в судебное заседание не направили.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются в порядке и по основаниям, установленными статьями 258, 266-271 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как видно из материалов дела, в период с 10.10.2012 по 22.10.2012 УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора на основании распоряжения от 03.10.2012 N 911-р проведена внеплановая проверка ОАО "РЖД" по вопросу исполнения пункта 5.1 предписания от 09.06.2012 N 07-44-03/251, согласно которому общество в срок до 30.09.2012 должно было разработать, утвердить и приступить к реализации плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры- железнодорожного вокзала Ухта по адресу :Республика Коми, г.Ухта, ул.Вокзальная, д.1.

По факту неисполнения обществом пункта 5.1 предписания от 09.06.2012 N 07-44-03/251 составлен акт проверки от 22.10.2012 N 07-46-03/619.

26.10.2012 по признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, государственным инспектором Отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора составлен протокол об административном правонарушении N 07-45-03\404.

Постановлением государственного инспектора Отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 01.11.2012 N 07-53-03/431 ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности по частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях в виде наложения административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось с заявлением о признании его незаконным в связи с отсутствием вины в совершенном правонарушении, поскольку общество не может нести ответственность за действия, находящиеся в компетенции соответствующих органов власти.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования общества, дал обоснованную оценку обстоятельствам дела, правильно применив нормы материального и процессуального права.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Согласно части 2 статьи 4 вышеназванного Федерального закона обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 утверждены "Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта", которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу пункта 4 Требований по обеспечению транспортной безопасности, они являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах морского и речного транспорта, используемых в целях торгового мореплавания или судоходства.

В соответствии со статьей 9 Закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и /или ТС, но только после проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, которая, в свою очередь, проводится на основании категорирования объектов.

На основании Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 397, Федеральное агентство железнодорожного транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим категорирование ОТИ и ТС, в установленной сфере деятельности (пункт 5.3.14), ведения реестра объектов ОТИ и ТС, включая категорированные ОТИ и ТС в установленной сфере деятельности (пункт 5.3.15).

Категорирование ОТИ и ТС осуществляется в соответствии с требованиями статьи 6 Закона N 16-ФЗ, Порядка ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным приказом Минтранса РФ от 20.01.2010 N 22 и Порядка установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным приказом Минтранса РФ от 21.02.2011 N 62.

Материалами административного дела подтверждается, что ж\д станция Ухта внесена в Реестр категорированных объектов 29.06.2011 с присвоением реестрового номера ЖВД 116178. Соответствующее уведомление направлено в ОАО "РЖД" 30.06.2011.

Оспариваемым постановлением общество привлечено к административной ответственности за то, что на момент осуществления контролирующим органом проверки (с 10 по 22 октября 2012 года) общество не выполнило ранее выданное предписание о разработке, утверждении и реализации в срок до 30.09.2012 плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры ж\д вокзала Ухта.

В соответствии со статьей 5 Закона N 16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (пункт 1).

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87.

Согласно пункту 4 данного Порядка оценка уязвимости проводится организациями, определенными частью 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ, с учетом перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и с применением модели нарушителя (в ред. Приказа Минтранса РФ от 26.07.2011 N 199). При этом срок проведения оценки уязвимости не должен превышать одного месяца ( пункт 5).

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями Федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Пунктом 6 Порядка регламентировано, что результаты проведенной оценки уязвимости оформляются указанными в пункте 4 настоящего Порядка организациями в виде текстового документа с графическими план-схемами в трех экземплярах (первый и второй экземпляр на бумажном носителе, третий - на магнитном) и направляется в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

Во исполнение вышеуказанных требований специализированные организации, аккредитованные Федеральным агентством железнодорожного транспорта, должны проводить оценку уязвимости ОТИ и ТС на основе публичного договора по тарифам, установленным ФСТ России в Письме от 15.12.2010 N ДС-101-9/7 "ОБ определении стоимости договора на услугу по оценке уязвимости объектов транспортного комплекса".

Таким образом, согласно указанным положениям как таковая оценка уязвимости ОТИ и ТС должна производиться аккредитованными специализированными организациями на основании соответствующего договора, заключенного с субъектом транспортной инфраструктуры, а результаты такой оценки направлены специализированной организацией в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в ее утверждении.

В силу пункта 5.7 Требования по обеспечению транспортной безопасности субъект транспортной безопасности обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и ТС.

Апелляционный суд отмечает, что обеспечение проведения оценки уязвимости для субъекта транспортной инфраструктуры заключается в инициировании начала ее проведения, путем заключения соответствующего договора.

Судом первой инстанции установлено, что 16.11.2011 между ОАО "РЖД")и специализированной организацией ООО "Интеллектуальные комплексные системы"(аккредитация 02.07.2011 N 23-3-3-32-11) заключен договор N СРДЖВю-328, предметом которого является проведение оценки уязвимости объектов железнодорожного транспорта, внесенных в Перечень объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта в включенных в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, в том числе и ж\д вокзала Ухта. Срок окончания работ, предусмотренный договором - до 31.12.2011.

В связи с наличием значительных недоработок со стороны специализированной организации, срок исполнения договора сторонами был продлен до 30.09.2012 (дополнительные соглашения 20.01.2012, 15.06.2012 и 20.07.2012).

Материалами дела подтверждается, что руководство Северной РДЖВ неоднократно письмами (исх N 4407 от 16.12.2011, N 1082/07-04 от 09.04.2012; N 1656/07-56 от 31.05.2012 N 1829 от 20.06.2012) напоминало о неукоснительном соблюдении договорных сроков.

29.09.2012 материалы по оценке уязвимости (с учетом устраненных недостатков) были направлены в Северо-Западное территориальное управление Росжелдора, с последующим утверждением в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта (г. Москва).

Таким образом, отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости спорного объекта явилось препятствием для дальнейшей разработки, утверждения и реализации плана обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии со статьей 9 Закона N 16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В пункте 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34, также указано, что план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости.

Из указанных норм следует, что отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для дальнейшей разработки, утверждения и реализации субъектом транспортной инфраструктуры планов обеспечения транспортной безопасности объекта.

Общество в письме от 09.10.2012 33000/07-10, подробно изложив причины задержки утверждения оценки уязвимости объекта, и как следствие, начала разработки плана обеспечения, просило УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора продлить срок выполнения предписания до 01.04.2013.

Однако орган контроля, оставив письмо общества без ответа, инициировал внеплановую проверку по выполнению требований предписания.

С учетом вышеизложенного, необоснованно утверждение Управления Ространснадзора о наличии вины общества в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях- невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Кроме того, апелляционный суд отмечает, что постановление от 01.11.2012 N 07-53-03/431 вынесено неуполномоченным должностным лицом (государственным инспектором отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности), с нарушением требований части 2 статьи 22.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях, пункта 4 части 9 статьи 20 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", Положения о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утвержденного постановлением Правительства РФ от 09.06.2010 N 409 ((подпункт о) пункта 4); Положения об отделе надзора за обеспечением транспортной безопасности управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденного приказом Управления Ространснадзора по Северо-Западному федеральному округу от 29.07.2011 N75 (пункты 4.1.11 и 4.1.12); Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденного приказом Ространснадзора от 02.06.2011 NАК- (пункт 6.9.1).

В Должностном регламенте государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности, утвержденном Врио начальника УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора 29.07.2011 также не указано, что государственный инспектор имеет право рассматривать административные дела и выносить по ним постановления (пункт 2.2.7). Должность государственного инспектора, как лица, уполномоченного выносить постановления по делах об административных правонарушениях, не поименована и в Перечне должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденном Приказом Минтранса от 30.10.2007 N ГК-938фс (зарегистрирован в Минюсте РФ от 22.11.2007 N 10512).

Указанное процессуальное нарушение является самостоятельным, основанием для отмены постановления Управления Ространснадзора от 01.11.2012 N 07-53-03/431.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает, что решение суда подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба административного органа без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11 января 2013 года по делу А56-67142/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта без удовлетворения.

Судья

Г.В. Борисова