Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 1 апреля 2013 г. N 01АП-277/13

1 апреля 2013 г.

А79-9592/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Звенья" (428009, Чувашская Республика, г. Чебоксары, ул. Юрьева, д. 4; ИНН 6316071619, ОГРН 1036300556490)

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 04.12.2012

по делу N А79-9592/2012,

принятое судьей Щетинкиным А.В.

по заявлению администрации города Чебоксары о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 04.07.2012 по делу N 102/05-АМЗ-2012,

при участии в судебном заседании представителей:

общества с ограниченной ответственностью "Звенья" - Беляковой М.В. по доверенности от 01.01.2013 N 1/1 сроком действия до 31.12.2013;

администрации города Чебоксары - Степанова С.А. по доверенности от 29.12.2012 N 29/01-5321 сроком действия по 31.12.2013,

и установил:

администрация г.Чебоксары (далее - орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 04.07.2012 по делу N 102/05-АМЗ-2012.

К участию в рассмотрении дела в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Звенья".

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 04.12.2012 заявленные требования удовлетворены: решение и предписание Управления от 04.07.2012 по делу N 102/05-АМЗ-2012 признаны незаконными, не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "Звенья" обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

Общество настаивает на том, что антимонопольным законодательством установлен запрет органам местного самоуправления принимать ненормативные акты, имеющие своим результатом недопущение, ограничение или устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, однако в рассматриваемом случае орган местного самоуправления проигнорировал такие праволожения.

В судебном заседании представитель ООО "Звенья" поддержал позицию, изложенную его доверителем в апелляционной жалобе.

Представитель администрации г.Чебоксары указал на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта.

В отзыве на апелляционную жалобу антимонопольный орган указывает

на законность и обоснованность доводов апелляционной жалобы ООО "Звенья".

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По делу установлено, что 15.10.2010 администрация г.Чебоксары и ООО "Звенья" заключили договор N 301/4734-М аренды земельного участка площадью 6145 кв.м, кадастровый номер 21:01:010202:278, расположенного по адресу: г.Чебоксары, ул.Водопроводная, д.5-а, в целях строительства двухэтажного административно-офисного центра со встроенной подземной автостоянкой на 44 машино-места; срок действия договора до 14.08.2012, что следует из приобщенного к материалам дела вышеобозначенного договора аренды.

Обществу было выдано разрешение на строительство и оно начало строительство объекта.

С 15.08.2011 за ООО "Звенья" зарегистрировано право собственности на незавершенный строительством объект, назначение - нежилое, расположенный по адресу: Чувашская Республика, г.Чебоксары, ул.Водопроводная, д.5 "а", что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права 21 АД N 485299.

Фактически объект недвижимости представляет собой часть железобетонного фундамента площадью 33,6 кв.м, степень готовности 5%.

27.10.2011 Общество обратилось в администрацию г.Чебоксары с предложением о подготовке градостроительного плана на земельный участок и схемы реконструкции незавершенного строительством объекта под многофункциональное здание бизнеса и торговли с жилой частью и подземной автостоянкой, расположенного по адресу: г.Чебоксары, ул.Водопроводная, д. 5-а. К заявлению Общество приложило предпроектное предложение о реконструкции.

24.02.2012 Общество письменно обратилось в орган местного самоуправления по вопросу согласования проекта распоряжения по утверждению градостроительного плана земельного участка по реконструкции, но его обращение осталось без ответа.

27.04.2012 ООО "Звенья" повторно обратилось в администрацию г.Чебоксары с письмом о решении вопроса о согласовании реконструкции незавершенного строительством объекта.

Письмом от 03.05.2012 N 3589 администрация г.Чебоксары уведомила Общество об отказе в подготовке и утверждении градостроительного плана земельного участка по реконструкции незавершенного строительством объекта под многофункциональное здание бизнеса и торговли с жилой частью и подземной автостоянкой, обосновав свое решение противоречием реконструкции положениями Правил землепользования и застройки Чебоксарского городского округа.

Это обстоятельство послужило основанием для обращения ООО "Звенья" в Управление с заявлением от 01.06.2012 о нарушении администрацией г.Чебоксары антимонопольного законодательства.

В целях проверки поступившей информации антимонопольный орган возбудил в отношении органа местного самоуправления дело N 102/05-АМЗ-2012 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

04.07.2012 по результатам рассмотрения дела Комиссия Управления приняла решение по делу N 102/05-АМЗ-2012 о признании администрации г.Чебоксары нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что выразилось в принятии решения об отказе в выдаче градостроительного плана, которое может (или могло) привести к ограничению конкуренции на строительном рынке.

Одновременно антимонопольный орган выдал органу местного самоуправления предписание, которым предписано в срок до 27.10.2011 прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем утверждения и предоставления ООО "Звенья" градостроительного плана земельного участка площадью 6145 кв.м, кадастровый номер 21:01:010202:278, для целей реконструкции объекта незавершенного строительством, принадлежащего Обществу на праве собственности.

Не согласившись с таким решением и предписанием антимонопольного органа, администрация г.Чебоксары обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 и исходил из того, что Управление не доказало законность и обоснованность оспариваемых решения и предписания.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 настоящей статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

- выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к необоснованному препятствованию в осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Таким образом, статья 15 Закона о защите конкуренции прямо указывает, что органам власти, в том числе органам местного самоуправления, запрещено принимать акты и совершать действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.10.2010 N 52) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов местного самоуправления, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

При этом суд учитывает, что статья 4 Закона о защите конкуренции определяет, что товарный рынок - это сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; хозяйствующий субъект - это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Таким образом, в данном случае для установления события нарушения антимонопольному органу необходимо доказать, что действия органа местного самоуправления препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующему субъекту, и такие действия органа местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также необходимо определить рынок, на котором, по мнению антимонопольного органа, произошло ограничение конкуренции и состав его участников.

Из представленных в материалы дела документов следует, что фактически после получения разрешения на строительство двухэтажного административно-офисного центра со встроенной подземной автостоянкой на 44 машино-места Общество намерено построить 236-квартирный жилой дом с офисными помещениями и подземной автостоянкой с использованием существующей в настоящее время части железо-бетонного фундамента административно-офисного центра.

Такие действия не соответствуют положениям статей 38.1, 42, 46 Земельного кодекса Российской Федерации, о чем обоснованно указал суд первой инстанции.

Антимонопольный орган в оспариваемом решении и ООО "Звенья" в апелляционной жалобы указывают, что при таких же обстоятельствах и аналогичных документах администрация г.Чебоксары одним хозяйствующим субъектам ООО "Альянс-Недвижимость" утверждает и выдает новый градостроительный план земельного участка, а другим (ООО "Звенья")- отказывает.

Таким образом, орган местного самоуправления допускает создание неравных конкурентных условий получения градостроительного плана, что ограничивает конкуренцию на строительном рынке.

Суд первой инстанции верно указал, что в оспариваемом решении отсутствует сравнительный анализ обстоятельств утверждения градостроительных планов ООО "Альянс-Недвижимость" и ООО "Звенья", в связи с чем, вышеназванный довод антимонопольного органа является необоснованным.

Со своей стороны суд апелляционной инстанции установил из материалов дела, что Прокурора Чувашской Республики в письме к главе города Чебоксары от 01.10.2012 N 7-23-2010 (том л.д.167) указывает, что по результатам проверки обращения граждан о нарушении при предоставлении ООО "Альянс-Недвижимость" земельного участка под реконструкцию незавершенного строительством нежилого здания под многоквартирный жилой дом она (прокуратура) пришла к выводу о допущении со стороны органа местного самоуправления грубого нарушения действующего законодательства, в результате чего земельный участок для строительства жилого дома предоставлен ООО "Альянс-Недвижимость" без проведения торгов.

По окончании проверки в Арбитражный суд Чувашской Республики направлялось исковое заявление о признании недействительным дополнительного соглашения от 07.02.2012 к договору аренды и разрешения на строительство от 07.03.2012 многоквартирного жилого дома по ул.Пролетарская.

В процессе рассмотрения дела установлено, что ООО "Альянс-Недвижимость" уже заключило 59 договоров о долевом участии в строительстве жилья, что заставило органы прокуратуры принять решение об отказе от иска в целях предотвращения причинения значительного ущерба гражданам и проведения ими массовых протестных акций.

При таких обстоятельствах утверждение антимонопольного органа в оспариваемом решении, что орган местного самоуправления создает хозяйствующим субъектам (в частности, ООО "Звенья" и ООО "Альянс-Недвижимость") неравные условия для осуществления своей деятельности на рынке строительства, является несостоятельным.

Допущенное администрацией г.Чебоксары нарушение норм действующего законодательства при выдаче нового градостроительного плана ООО "Альянс-недвижимость" не должно восприниматься как естественное состояние, свойственное строительному рынку.

Законодательство о защите конкуренции призвано регулировать законные рыночные отношения - экономические отношения, складывающиеся между производителями, продавцами, покупателями, потребителями товаров и услуг, органами государственного и муниципального управления в условиях ориентации на выгоду, экономической независимости хозяйствующих субъектов, рыночного ценообразования, конкуренции.

В данном случае антимонопольный орган не доказал, что действия администрации г.Чебоксары по невыдаче ООО "Звенья" нового ГПЗУ повлекли наступление конкретных негативных последствий для конкуренции, привели или могли привести к устранению либо недопущению конкуренции, устранению с рынка хозяйствующих субъектов, созданию дискриминационных условий на указанном рынке.

ООО "Звенья" остается участником строительного рынка, пользуется арендуемым земельным участком, для него отсутствуют препятствия к продолжению строительства нежилого строительства двухэтажного административно-офисного центра со встроенной подземной автостоянкой на 44 машино-места.

Суд первой инстанции верно указал, что под диспозицию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпадают не любые решения и действия публичных органов власти (осуществляющих их функции организаций и органов), препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с полномочиями, перечисленными в пункте 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе выдать предписание с указанием на совершение конкретных действий, выполнение которых лицом, нарушившим антимонопольное законодательство, позволит восстановить права других лиц, нарушенные вследствие злоупотребления доминирующим положением, ограничения конкуренции или недобросовестной конкуренции, в необходимом для этого объеме (пункт 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Поскольку в данном случае не доказано ограничение конкуренции и наличие антимонопольного нарушения, основания для выдачи предписания отсутствовали.

Антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти земельного или какого-либо иного законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.

Функции и полномочия антимонопольного органа перечислены в статьях 22 и 23 Закона о защите конкуренции, и направлены они на защиту конкуренции.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные антимонопольным органом доказательства в их совокупности и каждое в отдельности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к обоснованному итоговому выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют Закону о защите конкуренции и нарушает права и законные интересы администрации г.Чебоксары, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для удовлетворения заявленных требований.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии законно и обоснованно удовлетворил заявленные требования.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения суда первой инстанции отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

Апелляционная жалоба Общества признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 04.12.2012 по делу N А79-9592/2012 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине при подаче апелляционной жалобы относит на заявителя.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 04.12.2012 по делу N А79-9592/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Звенья" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова Е.А. Рубис