Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2012 г. N 01АП-7684/11

15 февраля 2012 г.

А79-5131/2011

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Чебоксары

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 15.11.2011

по делу N А79-5131/2011,

принятое судьей Афанасьевым А.А.

по заявлению администрации города Чебоксары

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 23.06.2011 по делу N 91-АМЗ-2011,

без участия лиц,

и установил:

администрация города Чебоксары (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 23.06.2011 по делу N 91-АМЗ-2011.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены индивидуальные предприниматели Воронцова Л.Н., Журина Д.А., Данилов Е.В., Тихоненко О.В., Данилова Н.Ю., Серункова В.М., Кузьмина И.С., Архипова В.В., Озерова И.В., Янчева Л.Г., Архипов Н.Н., Паншиева Л.К., Эльмень Л.К., Колесникова С.А., Гладков А.А., Кулиева Г.Д., Филиппов А.В., Воронцова А.А. (далее - Предприниматели).

Решением от 15.11.2011 Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии отказал заявителю в удовлетворении требований.

Администрация не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием изложенных в нем выводов обстоятельствам дела и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, администрация заявила ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без ее участия.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просило в ее удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 01.02.2012 объявлялся перерыв до 16 час. 00 мин. 08.02.2012.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 15.11.2011 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как усматривается из материалов дела, на основании заявления Предпринимателей о нарушении администрацией порядка проведения открытого конкурса на право размещения нестационарных торговых объектов сезонной мелкорозничной торговли на территории г. Чебоксары Управление приказом от 14.06.2011 N 185 возбудило в отношении администрации дело N 91-АМЗ-2011 по признакам нарушения статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

По результатам рассмотрения дела N 91-АМЗ-2011 Управление 23.06.2011 приняло решение, которым признала в действиях администрации нарушение части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Кроме этого, администрации выдано предписание от 23.06.2011, в соответствии с которым ей предписано в срок до 30.06.2011 внести изменения в постановление от 30.05.2011 N 170 "О внесении изменений в постановление администрации г. Чебоксары от 15.04.2011 N 117", а именно: разработать порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе с указанием значимости каждого критерия и порядка определения лучшего предложения по каждому критерию; внести изменения в проект договора в части указания периода, за который вносится плата за размещение нестационарного торгового объекта и порядка ее оплаты; рассмотреть поданные заявки на участие в открытом конкурсе в соответствии с разработанным порядком оценки и сопоставления заявок за исключением лотов NN 95, 97, 100, 104, 107, 108, 111, 120, 130, 131, 132, 164, 173, 191, 196.3.6-М в связи с заключением по данным лотам договоров.

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок или заказчиками деятельности его участников; создание участнику торгов, запроса котировок или нескольким участникам торгов, запроса котировок преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.

Постановлением администрации от 15.04.2011 N 117 утверждено Положение о проведении конкурса на право размещения нестационарных торговых объектов сезонной мелкорозничной торговли на территории города Чебоксары в 2011 году (далее - Положение о проведении конкурса).

Постановлением от 30.05.2011 N 170 администрация внесла изменения в Положение о проведении конкурса в части критериев определения победителя конкурса.

Так, согласно пункту 2.5.2 Положения о проведении конкурса критериями определения победителя конкурса являются: 1) размер платы за размещение нестационарного торгового объекта; 2) архитектурно-художественное и конструктивное решение объекта; 3) опыт работы и квалификация участника конкурса; 4) отсутствие по итогам прошедшего года нарушений законодательных, нормативных и правовых актов по данным контролирующих органов.

Оценка заявок по критерию N 1: "размер платы за размещение нестационарного торгового объекта" - предложенная заинтересованным лицом плата за размещение нестационарного торгового объекта не ниже установленной постановлением администрации от 12.05.2011 N 147 "Об утверждении порядка расчета размера платы за размещение нестационарных торговых объектов и объектов по оказанию услуг досуга, отдыха, спорта и бытового обслуживания на территории города Чебоксары".

Оценка заявок по критерию N 2: "архитектурно-художественное и конструктивное решение объекта". Содержание критерия: участники конкурса указывают в заявке и прилагают следующие материалы: фотографии, чертежи или иные графические материалы, характеризующие архитектурно-художественное и конструктивное решение объекта; соответствие объекта заявленному виду деятельности, а в случае, если законодательством Российской Федерации установлены соответствующие требования, - подтверждение соответствия объекта и условий его размещения требованиям законодательства Российской Федерации.

Оценка заявок по критерию N 3: "опыт работы и квалификация участника конкурса". Содержание критерия: участники конкурса указывают в заявке опыт работы с использованием объекта, возможно имеющиеся благодарственные письма, отзывы, награды.

Проанализировав указанные критерии и протокол оценки заявок на участие в конкурсе от 10.06.2011 N 3, антимонопольный орган и суд первой инстанции правильно указали, что исходя из их содержания невозможно определить, каким образом проводилась оценка заявок.

Так, в протоколе оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе от 10.06.2011 N 3 указано, что заявки соответствуют архитектурно-художественному и конструктивному решению объекта, а также критерию "опыт работы".

Вместе с тем невозможно сделать выводы о том, кто из участников конкурса по указанным критериям предложил лучшие условия, на соответствие каким требованиям проводилась оценка заявок и каким образом учитывался опыт работы.

В письме от 16.06.2011 N 29/027-448 администрация сообщила, что оценка заявок на участие в конкурсе проводилось по 4 критериям. Ценовой критерий являлся определяющим в случае соответствия поданных заявок иным трем критериям, указанным в Положении о проведении конкурса. При прочих равных условиях победителем конкурса признавался участник, предложивший наибольшую цену.

Однако, как обоснованно указали антимонопольный орган и суд первой инстанции, прочие равные условия по заявкам в соответствии с Положением о проведении конкурса возможны только по критерию N 4 - отсутствие по итогам прошедшего года нарушений законодательных, нормативных и правовых актов по данным контролирующих органов.

По критериям же N 2 и N 3 равные условия невозможны, поскольку архитектурно-художественное решение объекта у каждого участника индивидуально и для оценки каждого решения должны быть установлены общие требования к таким решениям, наличие или отсутствие которых имеет значение при оценке всех критериев в совокупности.

Указание на то, что заявка соответствует по критерию "опыт работы", не позволяет сделать вывод о том, имеет ли наличие опыта работы какое-либо значение при оценке заявки на участие в конкурсе.

При этих условиях суд правильно согласился с позицией Управления о том, что отсутствие системы оценки заявок с конкретными параметрами и требованиями, которым должны соответствовать условия, предлагаемые участниками, и указания, каким образом тот или иной критерий имеет большее значение для определения победителя, не позволяет сделать вывод об объективном рассмотрении заявок на участие в конкурсе.

В данном случае каждый участник комиссии при оценке и сопоставлении заявок оценивал предложения участников по каждому критерию произвольно, что не обеспечивает объективной оценки и прозрачности проведения торгов.

Кроме того, в пункте 2.1 проекта договора на размещение нестационарного торгового объекта предусмотрен размер платы без указания, за какой период вносится указанная плата.

Форма заявки также не содержит указание на период, за который участники должны предлагать размер платы за размещение нестационарного торгового объекта.

Исследовав содержание договоров, заключенных по лотам N N 95, 97, 100, 104, 107, 108, 111, 120, 130, 131, 132, 164, 173, 191, 196.3.6-М, суд установил, что в них предусмотрен период размещения объекта с 15.06.2011 по 15.10.2011. При этом в пунктах 2.1 и 2.2 договоров установлено, что плата вносится не позднее 17.06.2011. Следовательно, плата, указанная в пункте 2.1 договора, является платой за весь период размещения объекта.

Однако в приложении N 4 к постановлению администрации от 15.04.2011 N 117 "Перечень торговых мест выставляемых на конкурс" начальный размер платы за размещение нестационарного торгового объекта определен в месяц.

При этих условиях Управление и суд первой инстанции пришли к правильному выводу о том, что расхождение информации в Положении о проведении конкурса, проекте договора и форме заявки о периоде, за который участники конкурса предлагают плату, приводит к необъективному рассмотрению заявок участников конкурса. По критерию "плата за размещение нестационарного торгового объекта" предложения участников конкурса рассматривались вне зависимости от того, за какой период данная плата установлена, и, соответственно, победителем признавался участник, который указал в своей заявке большую сумму.

Двоякое толкование периода, за который в заявке на участие в конкурсе указывается плата, приводит к обязанности победителя конкурса оплатить по конкретному лоту сумму, которую он указал в заявке на весь период размещения объекта, ежемесячно в течение всего периода.

Таким образом, проанализировав Положение о проведении конкурса (с изменениями, внесенными постановлением от 30.05.2011 N 170), суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в нем отсутствует регламентированный порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, позволяющий выявить лучшие условия размещения объектов мелкорозничной торговли, не установлен период, за который должна вноситься плата за размещение объекта мелкорозничной торговли, чем устранена возможность объективного рассмотрения представленных заявок на участие в конкурсе и определения лучших условий, предложенных участниками.

Кроме того, пункт 2.5.1 Положения о проведении конкурса (с учетом изменений, внесенных постановлением администрации от 30.05.2011 N 170) предусматривает, что при вскрытии конвертов с заявками на участие в конкурсе объявляются: 1) наименование (для юридического лица), фамилия, имя, отчество (для индивидуального предпринимателя); 2) номер торгового места, на которое подана заявка; 3) наличие в составе заявки сведений и документов, предусмотренных конкурсной документацией, а также предложения заявителя по критериям оценки заявок на участие в конкурсе.

При этом в пункте 2.5.2 Положения о проведении конкурса установлено, что одним из критериев определения победителя конкурса является размер платы за размещение нестационарного торгового объекта.

Следовательно, в соответствии с Положением о проведении конкурса при вскрытии конвертов с заявками размер платы за размещение нестационарного торгового объекта должен объявляться публично.

Вместе с тем, как установлено антимонопольным органом путем изучения аудиозаписи, в противоречие указанному положению размер платы за размещение нестационарного торгового объекта при вскрытии конвертов не объявлялся. Не объявлялись также и предложения заявителя по остальным критериям оценки заявок на участие в конкурсе.

В суде первой инстанции третьими лицами были подтверждены указанные обстоятельства, а также факт того, что конкурс проведен только по одному критерию - размеру платы за размещение нестационарного торгового объекта, а остальные критерии (архитектурно-художественное и конструктивное решение объекта, опыт работы и квалификация участника конкурса, отсутствие по итогам прошедшего года нарушений действующего законодательства) комиссией администрации не были учтены.

Таким образом, нарушение порядка вскрытия конвертов с заявками привело к устранению публичности и открытости проведения конкурса.

При изложенных обстоятельствах суд верно указал, что администрацией была исключена возможность участия в открытом конкурсе на равных условиях и равного доступа к информации о ходе проведения конкурса.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в материалы дела доказательства в их совокупности, правильно установив фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о доказанности антимонопольным органом в действиях администрации нарушения части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства и выдают хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда о том, что решение антимонопольного органа принято в пределах его компетенции, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы администрации.

Выданное заявителю предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, также не противоречит закону и не нарушает прав заявителя, поскольку не возлагает на него незаконной обязанности исходя из содержательно-правового смысла статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательств обратного администрацией не представлено.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал администрации в удовлетворении заявленных требований.

Основания для отмены решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба администрации по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 15.11.2011 по делу N А79-5131/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Чебоксары - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов