Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2011 г. N 01АП-5987/11

28 ноября 2011 г.

А43-9662/2010

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации г. Дзержинска

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 15.08.2011

по делу N А43-9662/2010,

принятое судьей Кабановым В.П.

по заявлению администрации г. Дзержинска

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 11.03.2010 по делу N 453/996-ФАС52-ТР-15-04/11-09,

без участия лиц,

и установил:

администрация г. Дзержинска (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 11.03.2010 по делу N 453/996-ФАС52-ТР-15-04/11-09.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, привлечены Городская Дума г. Дзержинска Нижегородской области (далее - Городская Дума), муниципальное унитарное предприятие "Ритуальные услуги" (далее - МУП "Ритуальные услуги", Предприятие).

Решением от 15.08.2011 Арбитражный суд Нижегородской области отказал заявителю в удовлетворении требований.

Администрация не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с нарушением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 15.08.2011 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как установил суд первой инстанции и усматривается из материалов дела, на основании поручения Федеральной антимонопольной службы от 10.12.2008 N ЦА/33111 Управление провело проверку соблюдения антимонопольного законодательства органами местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и организации похоронного дела в г. Дзержинске Нижегородской области.

В ходе проверки антимонопольным органом установлено, что в соответствии с пунктом 2.11 постановления администрации от 24.07.2002 N 1773 "О деятельности специализированного предприятия МУП "Ритуальные услуги" по вопросам похоронного дела" муниципальное кладбище г. Дзержинска Нижегородской области является муниципальной собственностью и находится в хозяйственном ведении МУП "Ритуальные услуги".

Распоряжением администрации от 10.10.2003 N 1875 утвержден устав МУП "Ритуальные услуги", согласно которому Предприятие является коммерческой организацией, к его полномочиям отнесены вопросы: предоставления участков земли для захоронения умерших на территории муниципальных кладбищ; проведения инвентаризации захоронений; обновления книг захоронений; регистрации захоронений; контроля за соблюдением порядка захоронений; установления режима работы кладбищ.

Усмотрев в действиях органа местного самоуправления признаки нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), антимонопольный орган возбудил дело N 453-ФАС52-ТР-15-04/06-09.

В ходе рассмотрения указанного дела антимонопольный орган выявил нарушения, допущенные администрацией и Государственной Думой в части издания актов и совершения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг г. Дзержинска, выразившиеся в утверждении постановлением от 30.07.2002 N 309 Порядка работы и содержания нового участка кладбища, расположенного северо-западнее существующих границ городского кладбища, на основании чего Управление возбудило дело N 996-ФАС52-ТР-15-04/11-09.

Определением от 11.12.2009 антимонопольный орган объединил указанные дела с присвоением N 453/996-ФАС52-ТР-15-04/11-09.

По результатам рассмотрения дела Управление 11.03.2011 приняло решение по делу N 453/996-ФАС52-ТР-15-04/11-09, которым администрация и Городская Дума признаны нарушившими положения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, антимонопольным органом администрации выдано предписание от 11.03.2011 N 1, в соответствии с которым администрации необходимо отменить или изменить акт, нарушающий антимонопольное законодательство, а также совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, для чего в срок до 01.05.2010 отменить пункты 2.11 - 2.13 постановления администрации от 24.07.2002 N 1773 "О деятельности специализированного предприятия МУП "Ритуальные услуги" по вопросам похоронного дела", исключив положения, касающиеся закрепления муниципального кладбища г. Дзержинска в хозяйственное ведение специализированной службы по вопросам похоронного дела МУП "Ритуальные услуги", изъяв у последнего следующие функции органов местного самоуправления: по отводу земельных участков для захоронений на муниципальных кладбищах г. Дзержинска, регистрации, учету захоронений и контролю за соблюдением порядка захоронений.

Посчитав указанные ненормативные акты антимонопольного органа не соответствующими действующему законодательству и нарушающими ее права и законные интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Согласно пункту 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа.

В силу пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении и похоронном деле) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Согласно статье 9 Закона о погребении и похоронном деле стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок.

Вместе с тем в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона о погребении и похоронном деле (статья 10 Закона о погребении и похоронном деле).

Системный анализ норм Закона о погребении и похоронном деле свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями.

Таким образом, лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, Законом о погребении и похоронном деле предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, а организации и индивидуальный предприниматель, не обладающие статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, вправе оказывать услуги по погребению.

В статье 18 Закона о погребении и похоронном деле установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок их деятельности.

При этом Закон о погребении и похоронном деле не дает право органу местного самоуправления принимать акты или осуществлять действия, которые создавали бы преимущественные условия для деятельности предприятия по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг.

Так, возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта Законом о погребении и похоронном деле не предусмотрена.

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, в соответствии с постановлением администрации от 24.07.2002 N 1773 муниципальное кладбище является муниципальной собственностью города Дзержинска и находится в хозяйственном ведении Предприятия (пункт 2.11); смотритель муниципального городского кладбища заполняет журнал произведенных погребений (пункт 2.12); МУП "Ритуальные услуги" обязано обеспечить правила работы и содержание городского кладбища, находящегося в хозяйственном ведении Предприятия (пункт 2.13).

Данным постановлением администрация наделила МУП "Ритуальные услуги" следующими функциями в сфере ритуальных услуг: содержание мест захоронения; учет и регистрация захоронений; контроль за соблюдением порядка захоронений.

Таким образом, администрация указанным актом наделила Предприятие функциями органа местного самоуправления и создала преимущественные условия для данного хозяйствующего субъекта, что ущемляет права и законные интересы лиц, осуществляющих свою деятельность на том же рынке услуг.

Частью 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции определены признаки ограничения конкуренции, в частности, создание возможности для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

При этих условиях решение администрации от 24.07.2002 N 1773 в части, касающейся указания на нахождение муниципального кладбища в хозяйственном ведении предприятия, наделение его правом осуществлять содержание мест захоронений, а также контроль за соблюдением порядка захоронений противоречит нормам Закона о погребении и похоронном деле и Закона о защите конкуренции.

Исследовав представленные в дело доказательства, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о наличии в действиях администрации нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства и выдают хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда о том, что решение антимонопольного органа принято в пределах его компетенции, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы администрации.

Выданное заявителю предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, также не противоречит закону и не нарушает прав заявителя, поскольку не возлагает на него незаконной обязанности исходя из содержательно-правового смысла статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательств обратного заявителем не представлено.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал администрации в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Нижегородской области в полном объеме выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы основаны на правильном применении норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

На основании изложенного апелляционная жалоба заявителя по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 15.08.2011 по делу N А43-9662/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации г. Дзержинска - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова В.Н. Урлеков