Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2013 г. N 15АП-3918/13

город Ростов-на-Дону

29 апреля 2013 г.

дело N А53-29371/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 22 апреля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 апреля 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей М.В. Соловьевой, Г.А. Сурмаляна

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шапкиным П.В.,

при участии:

от заявителя: ведущего специалиста-эксперта Шаповалова К.А. (доверенность от 25.12.12 N 07/6646, сроком до 31.12.13, удостоверение N 103 от 25.01.12), ведущего специалиста-эксперта Камсковой Т.Д. (доверенность от 11.12.12 N 07/6362, сроком до 31.12.13, удостоверение N 707 от 27.02.09);

от заинтересованного лица: главного специалиста Савельевой О.В. (доверенность от 18.07.12 N 1/378, сроком на 1 год, удостоверение N 1071 до 01.05.15);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Южному федеральному округу на решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.02.2013 по делу N А53-29371/2012 по заявлению Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Южному федеральному округу к заинтересованному лицу Администрации города Ростова-на-Дону о возмещении вреда, принятое в составе судьи Лебедевой Ю.В.

УСТАНОВИЛ:

Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Южному федеральному округу (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с исковым заявлением о взыскании с Администрации города Ростова-на-Дону (далее - администрация) 6 379 992 руб. в возмещение вреда, причиненного водному объекту за период с 01.10.11г. по 31.12.11г.

Иск мотивирован тем, что факт причинения вреда окружающей среде Администрацией города является установленным, а именно то обстоятельство, что Администрация горда не приняла мер по организации перекачки стоков поступающих на КНС-1 о предприятий Северо-Западной промзоны в городскую канализационную сеть, которая с ноября 2010 является бесхозяйной, в результате чего был допущен несанкционированный сброс неочищенных хозбытовых, производственных и ливневых сточных вод из подводящих (самотечных) коллекторов в КНС -1 на рельеф местности с дальнейшем поступлением в балку Чалтырьская (бассейн р. Мертвый Донец), что привело к загрязнению указанного водного объекта.

Решением от 06.02.13г. суд отказал департаменту в удовлетворении иска, сославшись на то, что истцом не представлено доказательств в обоснование доводов о причинении вреда Администрацией города и о наличии в ее действиях состава деликтной ответственности. Суд в частности пришёл к выводу о том, что департаментом не доказано, что субъектом ответственности (причинителем вреда) водному объекту, окружающей природной среде; что имеется прямая причинно-следственная связь между нарушением администрацией водного законодательства и причинением вреда водному объекту; что размер заявленного к возмещению вреда доказан департаментом по размеру; что не доказан факт причинения вреда водному объекту.

Не согласившись с принятым решением, департамент подал в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного иска. Жалоба мотивирована тем, что департаментом доказаны все обязательные составляющие состава деликтной ответственности в отношении ответчика по делу.

Апелляционная жалоба департамента рассматривается Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании представители департамента настаивали на отмене решения суда первой инстанции, сославшись на приведённые в апелляционной жалобе доводы. Дополнительно пояснили, что размер ущерба рассчитан за 4 квартал 2011 года, пробы отбирались в двух точках сброса стоков; отбор проб воды непосредственно в водоёме не производился, так как в период отбора было обледенение водоёма - пробы отбирались в зимнее время.

Представитель администрации возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, сославшись на законность принятого судом решения и приведённые в нём доводы.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, выслушав представителей департамента и администрации, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании приказа N 164 от 08.02.11г. департаментом проведена проверка администрации по вопросу соблюдения законодательства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а именно по факту продолжения сбросов неочищенных сточных вод в балку Чалтырьская (бассейнр. Мертвый Донец), которые продолжаются с ноября 2010 по настоящее время по бесхозяйным сетям канализации.

В ходе проверок при проведении административного расследования отобраны пробы сточных вод, сбрасываемых в водный объект - балку Чалтырьская (бассейн р. Мертвый Донец) в двух точках. Факт нарушения подтвержден протоколами количественного химического анализа от 21.03.2011 N N 123 и 124, из которых следует, что показатели обнаруженных загрязняющих веществ превышают предельно допустимые концентрации (ПДК) для рыбохозяйственных водоемов по 11 показателям в пробе N 123 и по 9 показателям в пробе N 124 (экспертное заключение N 15 от 21.03.2011):

- проба N 123 из перелива колодца хозбытовой канализации (в мг/дм3): БПКп в 102,8 раза; аммоний-ион в 47,2 раза; нитрит-ион в 3,25 раза; сухой остаток в 1,55 раза; хлориды в 1,4 раза; сульфаты в 2,7 раза; фосфат-ион в 5,6 раза; нефтепродукты в 6 раз; медь в2раза; цинк в 2,7 аз, алюминий в 4,5 раза;

- проба N 124 из коллектора ливневой канализации (в мг/дм3): БПКп в 155,4 раза; аммоний-ион в 37,1 раза; нитрит-ион в 2,4 раза; сульфиды в 2 раза; фосфат-ион в 10,6 раза; нефтепродукты в 9,8 раз; медь в 4 раза; железо общ. в 5,6 раз; алюминий в 2,8 раза.

По результатам проверки, зафиксированной актом N 01-13/2011 от 15.03.2011, департаментом в отношении Администрации города составлен протокол от 05.04.2011 N 00020/13/2011 об административном правонарушении по ч. 4 ст.8.13 КоАП РФ.

Постановлением от 12.04.11 N 00020/13/2011 администрация привлечена к административной ответственности по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ с назначением административного наказании в виде штрафа 30000 рублей.

Решением арбитражного суда Ростовской области от 01.06.2011 по делу N А53-6977/2011, оставленным без изменения постановлением пятнадцатого арбитражного апелляционного суда РО от 03.08.2011, постановление о привлечении к административной ответственности признано законным.

Департамент Росприроднадзора в своем иске ссылается на то, что факт причинения вреда окружающей среде Администрацией города является установленным, а именно то обстоятельство, что Администрация города не приняла мер по организации перекачки стоков поступающих на КНС-1 о предприятий СевероЗападной промзоны в городскую канализационную сеть, которая с ноября 2010 является бесхозяйной, а, следовательно, ответственность за нее до определения балансодержателя, несет Администрация города как орган местного самоуправления, на который в силу ст.16 Федерального закона от 16.10.03г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - закон N 131-ФЗ) возложена ответственность за организацию мероприятий по охране окружающей среды и организацию в границах города водоснабжения и водоотведения.

По мнению истца, непринятие вышеуказанных мер и привели к несанкционированному сбросу неочищенных хозбытовых, производственных и ливневых сточных вод из подводящих (самотечных) коллекторов в КНС -1 на рельеф местности с дальнейшем поступлением в балку Чалтырьская (бассейн р. Мертвый Донец), что привело к загрязнению указанного водного объекта.

Расчет размера вреда, причиненного водному объекту, произведен Департаментом Росприроднадзора по методике, утвержденной Приказом Минприроды РФ от 13.04.2009 N 87 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства" (далее - Методика) в соответствии с п.11 по формуле N 1.

При определении таксы для исчисления вреда Департамент руководствовался письмом Азово-Черноморского территориального управления от 20.02.2012 N 747 и письмом ФГУ "Азово-донское бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов" от 17.02.2012 N 03-6-250 о отнесении реки Мертвый Донец к водным объектам рыбохозяйственного значения высшей категории.

Данные об объемах воды, переданной ОАО "Водоканал" г. Ростова-на-Дону предприятиям северо-Западной промзоны и осуществляющим сброс в разрушенные сети канализации представлены в письме Водоканала от 23.01.2012 N 582, согласно которому объем сброса сточных вод в 4 кв.2011 составил 64 358,8 м3.

Расчет средних фактических концентраций загрязняющих веществ, поступивших в составе неочищенных сточных вод выполнен по результатам анализа сточных вод, проведенной аттестованной лабораторией ФБУ "ЦЛАТИ по ЮФО" - "ЦЛАТИ по Ростовской области", протоколы:

- по сбросу на ул. Доваторов: N 635 от 8.10.2011, N 797 от 03.12.2011 г, N852 от 22.12.2011 г.;

- по сбросу на пер. Машиностроительный: N 636 от 08.10.2011, N798 от 3.12.2011, N851 от 22.12.2011.

В экспертных заключениях филиала ФБУ "ЦЛАТИ по ЮФО"-"ЦЛАТИ по Ростовской области" N N 93 от 8.10.2011, N  106 от 3.12.2011, N 112 от 22.12.2011 указано во сколько раз концентрации загрязняющих веществ, отобранных пробах, превышают предельно допустимые концентрации, установленные для рыбохозяйственных водоемов.

Департамент обратился в Администрацию города с предложением о возмещении вреда, причинного водному объекту за 4 квартал 2011 года в добровольном порядке письмом от 21.06.12г. исх. N 07-13/2420.

В связи с тем, что сумма вреда в добровольном порядке уплачена не была, Департамент обратился с настоящим иском в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашёл достаточных оснований для отмены решения суда первой инстанции об отказе департаменту в удовлетворении заявленного им иска ввиду следующего.

Согласно ст.15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный вред), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено.

Согласно ч.1 ст. 69 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) лица, причинившие вред водным объектам, возмещают его добровольно или в судебном порядке.

Частью 6 ст. 56 ВК РФ запрещается сброс в водные объекты сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

В соответствии с п.п. 1 п. 6 ст. 60 ВК РФ при эксплуатации водохозяйственной системы запрещается осуществлять сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах), а также сточных вод, не соответствующих требованиям технических регламентов.

В соответствии с ч.1 ст. 77 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - закон N 7-ФЗ), юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Статьей 1069 ГК РФ установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

При этом, исходя из системного толкования положений ст.ст. 15, 16, 1064, 1069 ГК РФ, гражданско-правовая ответственность за причиненный вред возможна при установлении судом наличия состава правонарушения, включающего следующие элементы: причинение вреда; причинно-следственную связи между действиями причинителя вреда и наступившими у истца неблагоприятными последствиями; противоправность поведения причинителя вреда; вину причинителя вреда; доказанность размера ущерба.

Отсутствие одного из вышеперечисленных элементов состава правонарушения влечет за собой отказ суда в удовлетворении требования о возмещении вреда.

Дополнительно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не поддерживает выводов суда первой инстанции о том, что администрация не может являться субъектом ответственности (причинителем вреда) водному объекту, окружающей природной среде, а так же об отсутствии возможности причинно-следственной связи между нарушением администрацией водного законодательства и причинением вреда водному объекту.

Статьёй 1 закона N 131-ФЗ установлено, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно ст. 2 закона N 131-ФЗ, для целей данного федерального закона под вопросами местного значения межпоселенческого характера понимается часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

В соответствии с п.п. 4, 11, 24 ч.1 ст. 16 закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся в том числе:

- организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (п.4);

- организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (п.11);

- организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (п. 24).

Из системного толкования приведённых выше норм права следует, что к вопросам местного значения городского округа так же относится организация надлежащего сбора, очищения и отвода образуемых в результате деятельности функционирующих на территории соответствующего городского округа граждан, организаций сточных вод в целях недопущения загрязнения им территории поселения и причинения ущерба окружающей природной среды. При этом, данные вопросы должны решаться городским поселением вне зависимости от наличия у него и его органов статуса водопользователя в отношении данных стоков.

В соответствии со ст. 44 Устава города Ростова-на-Дону", принятого решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 09.04.1996 N 211, Администрация города является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения.

Учитывая изложенное, администрация обязана принимать решения по перечисленным в ст. 16 закона N 131-ФЗ вопросам местного значения городского округа, в том числе по вопросам организации водоотведения в границах городского поселения.

Предоставленными департаментом в материалы дела документами подтверждается факт сбросов в 4 квартале 2011 года неочищенных хозбытовых, производственных и ливневых сточных вод из подводящих (самотечных) коллекторов в КНС -1 на рельеф местности с дальнейшим поступлением в балку Чалтырьская (бассейн р. Мертвый Донец). Данный сброс сточных вод в балку Чалтырьская (бассейн р. Мертвый Донец) осуществляется по бесхозяйным в указанный период времени сетям канализации. Этот сброс производится по той причине, что не организована перекачка в городскую канализационную сеть стоков, поступающих на КНС-1 от предприятий Северо-Западной промзоны.

Учитывая приведённые выше положения ст. 16 закона N 131-ФЗ и указанные фактические обстоятельства, суд апелляционной инстанции признаёт правомерным вывод департамента о том, что обязанность по организации перекачки стоков, поступающих на КНС-1 о предприятий СевероЗападной промзоны в городскую канализационную сеть, которая с ноября 2010 является бесхозяйной, лежит на администрации как исполнительно-распорядительном органе городского поселения, до определения балансодержателя сети.

Исходя из этого, администрация, наряду с лицами, непосредственно осуществляющими сброс неочищенных сточных вод на рельеф местности (водопользователями в смысле ВК РФ), так же может быть надлежащим субъектом ответственности за причинение вреда окружающей среде, причинённого данными сбросами неочищенных сточных вод. При этом, администрация является субъектом данной ответственности вследствие непринятия ею мер по организации надлежащей очистки и отвода неочищенных сточных вод, а водопользователи несут ответственность за фактический сброс данных неочищенных стоков на рельеф местности.

Учитывая, что непринятие администрацией вышеуказанных мер по организации надлежащего отвода неочищенных стоков в городской коллектор привели к несанкционированному сбросу неочищенных хозбытовых, производственных и ливневых сточных вод из подводящих (самотечных) коллекторов в КНС -1 на рельеф местности с дальнейшем поступлением в балку Чалтырьская (бассейн р. Мертвый Донец), что объективно могло повлечь за собою загрязнение указанного водного объекта, между указанным бездействием администрации и возникшим загрязнением при его доказанности может иметься причинно-следственная связь.

Вместе с тем, приведённые выше обстоятельства не являются основанием для удовлетворения иска департамента о взыскании с администрации ущерба, причинённого водному объекту непринятием администрацией указанных организационных мер.

Это обусловлено в частности недоказанностью наличия обязательных элементов состава деликтной ответственности - факта причинения данного вреда и размера причинённого водному объекту вреда.

К этому же выводу пришёл и суд первой инстанции.

В частности, департамент просит взыскать с администрации вред, возникший вследствие загрязнения водного объекта (р. Мёртвый Донец), возникший по причине поступления к нему через балку Чалтырьская сбрасываемых на рельеф местности неочищенных стоков из двух подводящих (самотечных) коллекторов в КНС -1.

В соответствии со ст. 1 закона N 7-ФЗ нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (далее - нормативы ПДК) - это нормативы, которые установлены в соответствии с показателями предельно допустимого содержания химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающей среде, и несоблюдение которых может привести к загрязнению окружающей среды, деградации естественных экологических систем. Вредом окружающей среде признается негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

Из этого следует, что то или иное вещество становится загрязняющим в зависимости от его концентрации в контролируемой среде. В связи с этим, заявляя иск о возмещении ущерба, причинённого водному объекту, истец обязан доказать превышение концентраций, нормативов ПДК непосредственно в водном объекте, а не в источнике загрязнения, которыми в данном случае выступают поступающие в водный объект по рельефу местности через балку Чалтырьская из двух выпусков неочищенные сточные воды.

Сходный подход к предмету доказывания в сходной правовой ситуации применительно к доказыванию загрязнения атмосферного воздуха высказан Президиумом ВА РФ в постановлении от 31.05.11г. N 17254/10.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, явившееся основанием для вывода о размере загрязнения водного объекта и для расчёта размера причинённого данному водному объекту вреда послужили результаты замеров концентраций загрязняющих веществ не в водном объекте или балке Чалтырьская, а непосредственно в сточных водах. Так, проба N 123 отбиралась из перелива колодца хозбытовой канализации (в мг/дм3), а проба N124 - из коллектора ливневой канализации (в мг/дм3). Изменение состояния самого водного объекта в результате такого сброса департаментом не исследовалось, замеров концентраций веществ в данном водном объекте в районе поступления в него стоков не производилось. Представители департамента пояснили, что этого не было сделано по причине замерзания водоёма - пробы отбирались в зимнее время.

Основываясь на изложенном суд первой инстанции пришёл к основанному на материалах дела выводу о том, что сам по себе факт превышения содержания вредных веществ в сточных водах относительно нормативов предельно допустимой концентрации загрязняющих веществ, установленных для водоемов, а не для сточных вод, не свидетельствует о причинении вреда водному объекту. Доказательств того, что такое превышение повлекло причинение вреда водному объекту, суду, в нарушение статьи 65 АПК РФ, не представлено.

При этом суд первой инстанции так же учёл, что в письме Федерального агентства по рыболовству N 03-6-250 от 17.02.12г. указывается, что балка Чалтырьская не относится к водным объектам рыбохозяйственного значения, в связи с чем не доказана правовая возможность применения при расчет суммы вреда нормативов предельно допустимых концентраций для рыбохозяйственных водоемов в отсутствие у балки Чалтырьской статуса водоема рыбохозяйственного назначения.

Так же суд первой инстанции правомерно признал не доказанным надлежащим образом объём сброшенных в водный объект по рельефу местности сточных вод, поскольку письмо ОАО ПО "Водоканал" от 23.01.2012 г, используемое истцом для определения объемов сточных вод при расчете суммы вреда, указывает не только объемы отпущенной воды, но и принятых сточных вод согласно договоров от предприятий и организаций Северо-Западной промзоны г. Ростова-на-Дону. Буквальное толкование текста письма не позволяет сделать вывод о том, что сточные воды, принимаемые ОО "Водоканал", изливаются на местность.

Основываясь на изложенном суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что департамент как истец по делу в нарушение требований ст. 65 АПК РФ не доказал надлежащим образом факт причинения вреда водному объекту, а так же его размер.

Учитывая приведённые выше обстоятельства в совокупности и взаимной связи суд апелляционной инстанции не находит оснований для признания неправомерным отказа суда первой инстанции в удовлетворении иска департамента о возмещении ущерба.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене. Апелляционная жалоба департамента отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.02.2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

М.В. Соловьева Г.А. Сурмалян