Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2013 г. N 01АП-4036/12

15 мая 2013 г.

А79-5697/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Урлекова В.Н., Рубис Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 09.06.2012

по делу N А79-5697/2012,

принятое судьей Щетинкиным А.В.

по заявлению администрации города Чебоксары о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 15.12.2011 по делу N 193-АМЗ-2011,

при участии в судебном заседании представителей:

администрации города Чебоксары- Яковлевой Э.А. по доверенности от 29.12.2012 N 29/01-5323 сроком действия до 31.12.2013,

и установил:

администрация города Чебоксары (далее - орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 15.12.2011 по делу N 193-АМЗ-2011.

К участию в рассмотрении дела в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное унитарное предприятие Чувашской Республики "Чувашавтотранс" Министерства градостроительства и развития общественной инфраструктуры Чувашской Республики (далее - ГУП "Чувашавтотранс", Предприятие).

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 09.06.2012 заявленные требования удовлетворены: решение и предписание Управления от 15.12.2011 по делу N 193-АМЗ-2011 признаны незаконными, не соответствующими Федеральному закону N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2012 решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 09.06.2012 отменено в части признания незаконным решения Управления от 15.12.2011 по делу N 193-АМЗ-2011 и администрации г.Чебоксары отказано в удовлетворении требования о признании незаконным решения антимонопольного органа. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу администрации г.Чебоксары, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановлением от 31.01.2013 по делу N А79-5697/2012 отменил постановление суда апелляционной инстанции в части отказа органу местного самоуправления в удовлетворении требований о признании незаконным решения антимонопольного органа и направил дело в этой части на новое рассмотрение в Первый арбитражный апелляционный суд.

Управление ходатайствует о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя.

Представитель администрации г.Чебоксары в судебном заседании указал на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта.

Иные лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о дате, времени и месте судебного заседания на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта в рассматриваемой части, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По делу установлено, что ГУП "Чувашавтотранс" обратилось в антимонопольный орган с заявлением на неправомерные действия администрации г.Чебоксары, выразившиеся в утверждении Положения о порядке проведения открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок г.Чебоксары, в котором установлены необоснованные требования к участникам конкурса.

С целью проверки поступившей информации Управление возбудило в отношении органа местного самоуправления дело N 193-АМЗ-2011 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

В ходе проверки Управление установило, что постановлением администрации г.Чебоксары от 16.01.2008 N 10 утверждена конкурсная документация на право осуществления пассажирских перевозок на автобусных маршрутах в режиме маршрутного такси в г.Чебоксары.

Пунктом 2.2 конкурсной документации предусмотрено, что к участию в конкурсе допускаются лица, не имеющие задолженности по налоговым платежам в бюджеты всех уровней.

По результатам проверки комиссия Управления 15.12.2011 вынесла решение N 193-АМЗ-2011, которым признала действия администрации г.Чебоксары по утверждению Положения, содержащего условия, ограничивающие права и законные интересы хозяйствующего субъекта, имеющего намерения участвовать в открытом конкурсе на право осуществления пассажирских перевозок на автомобильных маршрутах в режиме маршрутного такси в г. Чебоксары, нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Одновременно Управление выдало органу местного самоуправления предписание об устранении нарушений путем внесения изменений в конкурсную документацию, утвержденную постановлением от 16.01.2008 N 10 в части исключения из пункта 2.2 требования "не имеющие задолженности по налоговым платежам в бюджеты всех уровней".

Не согласившись с таким решением Управления, администрация г.Чебоксары обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и исходил из того, что Управление не доказало законность и обоснованность оспариваемого решения.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

- выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие),

которые приводят или могут привести к необоснованному препятствованию в осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Статья 4 Закона о защите конкуренции определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Установлено по делу, что постановлением администрации г. Чебоксары Чувашской Республики от 16.01.2008 N 10 утверждена конкурсная документация по проведению открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в г. Чебоксары.

В пункте 2.2. конкурсной документации указано, что к участию в конкурсе допускаются лица:

- имеющие во владении на праве собственности или ином законном основании транспортные средства, способные обеспечить регулярные и безопасные перевозки пассажиров в соответствии с федеральным законодательством и законами Чувашской Республики;

- имеющие во владении на праве собственности или ином законном основании транспортные средства и (или) представившие документы, предусмотренные правилами организации пассажирских перевозок, подтверждающие возможность приобретения на праве собственности или ином законном основании транспортных средств, удовлетворяющих требованиям конкурсной документации;

- не находящиеся в процессе ликвидации (реорганизации);

- не имеющие задолженности по налоговым платежам в бюджеты всех уровней.

Подпунктом 7 пункта 11 Информационной карты к числу оцениваемых показателей отнесено требование к конкурсантам об отсутствии задолженности по налоговым платежам в бюджеты всех уровней. Данный критерий, по мнению антимонопольного органа, ограничивает доступ перевозчиков к участию в конкурсе.

В силу статьи 57 Конституции Российской Федерации и пункта 1 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.

Следовательно, требование об уплате налогов является установленной действующим законодательством обязанностью участника конкурса.

Наличие у конкурсанта задолженности по налогам и сборам может свидетельствовать о финансовых затруднениях хозяйствующего субъекта, в связи с чем вызвать сомнения у организаторов конкурса в том, сможет ли данный участник исполнить условия договора, заключенного по итогам конкурса.

Требование об отсутствии задолженности по налогам и сборам к участникам конкурса установлено также пунктом 4 части 1 статьи 11 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", который согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 N 836-О-О направлен на обеспечение эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, а также на участие физических и юридических лиц в размещении заказов на условиях добросовестной конкуренции и не может рассматриваться как нарушающий конституционные права заявителя.

Таким образом, отсутствие задолженности по налоговым платежам в бюджеты всех уровней не нарушает права и законные интересы участников конкурса, поскольку к допущенным к участию в конкурсе лицам, не имеющим задолженности по налогам и сборам, одинаково будет применен этот критерий (количество баллов у всех будет одинаковым).

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии принял решение от 01.07.2011 по делу N А79-925/2011, в соответствии с которым постановление администрации города Чебоксары Чувашской Республики от 13.01.2011 N 4 "О внесении изменений в постановление администрации города Чебоксары от 16.01.2008 N 10" признано соответствующим Федеральному закону от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федеральному закону от 25.06.2007 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Закону Чувашской Республики от 29.12.2003 N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике", постановлению Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 N 96 "О совершенствовании управления пассажирскими перевозками автомобильным транспортом в Чувашской Республике".

Согласно части 4 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия.

В данном случае указанный судебный акт вступил в законную силу до вынесения оспариваемого в настоящем деле решения антимонопольного органа, который должен был принять во внимание это обстоятельство при рассмотрении дела N 193-АМЗ-2011.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Принимая во внимание вышеуказанную правовую норму, заслушав позицию лиц, участвующих в деле, исследовав представленные в материалы дела доказательства с позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к правильному заключению о том, что, предусмотренное в конкурсной документации условие об отсутствии задолженности по налогам и сборам не приводит к ограничению конкуренции.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что Управление в ходе рассмотрения дела N 193-АМЗ-2011 неполно исследовало фактические обстоятельства, не проанализировало действующие нормативные акты, что привело к необоснованной квалификации действий органа местного самоуправления как нарушение антимонопольного законодательства.

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, арбитражный апелляционный суд приходит к аналогичному итоговому заключению о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом, однако не соответствуют Закону о защите конкуренции и нарушает права и законные интересы администрации г.Чебоксары в сфере экономической деятельности, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии законно и обоснованно удовлетворил требование заявителя о признании незаконным решения антимонопольного органа.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене судебного акта отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба антимонопольного органа признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд приходит к заключению о том, что решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 09.06.2012 по делу N А79-5697/2012 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

На основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при подаче настоящей апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 09.06.2012 по делу N А79-5697/2012 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

В.Н. Урлеков Е.А. Рубис