Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 мая 2013 г. N 15АП-5140/13

город Ростов-на-Дону

14 мая 2013 г.

дело N А32-13354/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 07 мая 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 мая 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Захаровой Л.А., Смотровой Н.Н.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Согомонян А.Н.,

в отсутствие участвующих в деле лиц,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 20.02.2013 по делу N А32-13354/2012, принятое судьей Лесных А.В.,

по заявлению Администрации Тихорецкого городского поселения Тихорецкого района

к заинтересованному лицу - Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

при участии третьего лица - индивидуального предпринимателя Рязанова Александра Николаевича

о признании недействительными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Тихорецкого городского поселения Тихорецкого района (далее - администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) о признании администрации нарушившей пункт 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" от 13.03.2012, а также предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства от 14.03.2012 N 3-16/2012.

Заявленные требования мотивированы тем, что действий по отказу в размещении индивидуальным предпринимателем Рязановым Александром Николаевичем пунктов приема стеклотары администрация не допускала.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечён индивидуальный предприниматель Рязанов Александр Николаевич (далее - ИП Рязанов А.Н., предприниматель).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 20.02.2013 требования администрации удовлетворены. Решение мотивировано тем, что письмо администрации от 14.09.2011 N 10902 не является отказом предпринимателю в предоставлении разрешения на организацию пунктов приема стеклотары, запрещающим осуществление указанной деятельности. Письмо не могло повлечь нарушение права на свободную предпринимательскую деятельность и не создало препятствий к его осуществлению.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просило решение отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. Полагает, что материалами дела подтверждается нарушение администрацией антимонопольного законодательства.

Администрацией и антимонопольным органом заявлены ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие представителей. Предприниматель, надлежащим образом уведомленный о дате и времени судебного заседания, представителя в судебное заседание не направил. Дело рассмотрено в порядке статьи 156 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, предприниматель обратился в администрацию с письмом от 15.08.2011, в котором указал на тяжелое финансовое положение, низкий доход от стационарного пункта по сбору стеклотары, и ходатайствовал о разрешении организации выездных точек сбора стеклотары с автотранспорта с территории г. Тихорецка в районах "улицы Калинина (кинотеатр "Звездный"), городская стоматология, улица Меньшикова, район "Хитрого рынка", улица Чапаева девятиэтажный дом, улица Красноармейская район "сельхоз рынка"" (л.д. 15).

Письмом от 14.09.2011 N 10902 администрация указала, что не возражает против осуществления приёма стеклотары в период с 15.09.2011 по 01.11.2011 по следующим адресам: г. Тихорецк, ул. Победы, в районе "Стоматологии", г. Тихорецк, ул. Красноармейская, в районе сельскохозяйственного розничного рынка. Размещение пунктов стеклотары на иных территориях признано нецелесообразным, поскольку на указанных территориях уже размещены пункты по сбору стеклотары от населения (л.д. 16).

Считая, что указанным письмом нарушаются его права и законные интересы при осуществлении предпринимательской деятельности, предприниматель обратился с соответствующим заявлением в антимонопольный орган.

Решением от 14.03.2012 (резолютивная часть объявлена 29.02.2012) по делу N 16/2012 администрация признана нарушившей пункт 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) от 13.03.2012. В п. 1 решения указано на то, что действия администрации по отказу в размещении ИП Рязановым А.Н. пунктов приема стеклотары на отдельных территориях администрации Тихорецкого городского поселения Тихорецкого района (письмо от 14.09.2011 N 10902) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Администрации предписано отозвать указанное письмо (предписание от 14.03.2012 N 3-16/2012).

Предписание администрацией выполнено, письмо от 14.09.2011 N 10902 отозвано (л.д. 36).

Полагая решение и предписание не соответствующими антимонопольному законодательству, администрация обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с настоящим заявлением.

При рассмотрении дела апелляционная коллегия руководствуется следующим.

Функции и полномочия антимонопольного органа определены статьями 22 и 23 Закона о защите конкуренции.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Статья 23 Закона о защите конкуренции закрепляет, что антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

1) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

2) выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания незаконными решения и действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствие обжалуемого решения, действия (бездействия) закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается: установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Для признания оспариваемых актов либо действий названных органов нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо, чтобы такие акты либо действия приводили или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и они не были основаны на законе.

В соответствии с ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия антимонопольным органом оспариваемого акта, в силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагается на этот орган.

На основании толкования пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции для установления события нарушения данной правовой нормы необходимо установить, что орган местного самоуправления совершил действие (бездействие), выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции определены признаки ограничения конкуренции: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приведенного правила доказывания действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом. В связи с этим констатация тех или иных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Таким образом, в данном случае для установления события нарушения необходимо доказать, что действия органа местного самоуправления препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующему субъекту, и такие действия органа местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также необходимо определить рынок, на котором, по мнению антимонопольного органа, произошло ограничение конкуренции и состав его участников.

Указанная обязанность антимонопольным органом не исполнена.

В оспариваемом решении антимонопольный орган сослался на обязанность администрации руководствоваться действующим законодательством, а именно - пунктом 10 части 1 статьи 14. Федерального закона от 0610.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (к вопросам местного значения согласно указанной норме относится, в частности, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания). Решение антимонопольного органа мотивировано тем, что администрация не доказала нецелесообразность организации сбора стеклотары по трем адресам из пяти, указанным предпринимателем в запросе.

Между тем, проверка реализации своих полномочий органом местного самоуправления в ходе выдачи согласования размещения пунктов сбора стеклотары не относится к компетенции антимонопольных органов, не входит в сферу регулирования Закона о конкуренции, поскольку антимонопольным органом не представлено доказательств того, что действия администрации в рамках рассматриваемых правоотношений приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, понятие которой дано в п. 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган не установил, каким образом согласование двух из пяти адресов для организации сбора стеклотары повлекло (могло повлечь) установление дискриминационных условий, когда одни хозяйствующие субъекты ставятся в привилегированное положение по сравнению с другими в правоотношениях по обращению товаров на товарном рынке по организации сбора стеклотары. Антимонопольный орган не указал в решении, по каким признакам установил, что письмо администрации от 14.09.2011 N 10902 ограничивает свободное перемещение товаров, либо ограничивает права хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

В случае, если предприниматель полагал свои права нарушенными, нарушенные права могли быть восстановлены посредством обращения к надлежащему лицу, в полномочия которого входит общий надзор за соблюдением законности, либо судебной процедурой самостоятельного оспаривания действий администрации по отказу в согласовании организации деятельности по сбору стеклотары по указанным предпринимателем адресам.

Антимонопольный контроль, осуществляемый в рамках, определяемых специальным законом, не может быть отождествлен с общей проверкой соблюдения законодательства и реализации полномочий органом местного самоуправления, входящей в компетенцию иного правоохранительного органа, осуществляющего деятельность по надзору за соблюдением законности.

С учетом изложенного апелляционный суд приходит к выводу о том, что управление не доказало законность и обоснованность принятого им решения.

При таких обстоятельствах заявленное требование о признании недействительным оспариваемого ненормативного акта антимонопольного органа подлежит удовлетворению, поскольку решение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления в сфере экономической деятельности.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что антимонопольный орган неправомерно вынес в отношении администрации оспариваемые решение и предписание.

Таким образом, согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение арбитражного суда Краснодарского края от 20.02.2013 об удовлетворении заявленных требований следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 20.02.2013 по делу N А32-13354/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

Л.А. Захарова Н.Н. Смотрова