Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2013 г. N 13АП-7214/13

г. Санкт-Петербург

17 мая 2013 г.

Дело N А56-73928/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 15 мая 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 мая 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Шульги Л.А.

судей Зотеевой Л.В., Фокиной Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: Хриенко В.Ф. по дов.от 12.02.2013 N 42/41/2013-ДОВ, Еременко А.С. по дов.от 10.01.2013 N 42/5-ДОВ

от заинтересованного лица: Полина А.В. по дов.от 22.012013 N 08-32/5, Мацука Э.Ф. по жов.от 22.01.2013 N 08-32/06, Случиной М.В. по дов.от 22.02.2013 N 08-32/8

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы (регистрационный номер 13АП-7214/2013, 13АП-7596/2013) 1) Северо-Европейского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому,технологическому и атомному надзору, 2) ОАО "Санкт-Петербургский научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт "АТОМЭНЕРГОПРОЕКТ" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.03.2013 по делу N А56-73928/2012 (судья Гранова Е.А.), принятое

по заявлению ОАО " Санкт-Петербургский научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт "АТОМЭНЕРГОПРОЕКТ"

к Северо-Европейскому межрегиональному территориальному управлению по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому,технологическому и атомному надзору

об оспаривании постановления

установил:

открытое акционерное общество "Санкт-Петербургский научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт "АТОМЭНЕРГОПРОЕКТ": 191036, г. Санкт-Петербург, ул. 2-я Советская, д. 9/2а, ОГРН 1089847258137 (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Северо-Европейского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью: 197101, г. Санкт-Петербург, ул. М.Монетная, д.2а, ОГРН 1037828018535 (далее - управление, административный орган) от 21.11.2012 N СЕ-2.1-17/2012 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Решением от 05.03.2013 суд удовлетворил заявление общества.

ОАО "Санкт-Петербургский научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт "АТОМЭНЕРГОПРОЕКТ" заявило апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, просит, оставляя решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.03.2013 по делу N А56-73928/2012 в силе, внести изменения в его мотивировочную часть в отношении следующих обстоятельств:

- исключить выводы суда, что рабочая документация является проектной документацией;

- исключить выводы суда, что внесение изменений в рабочую документацию без необходимых согласований составляет объективную сторону административного правонарушения, совершенного ОАО "СПбАЭП";

- установить отсутствие события вменяемого ОАО "СПбАЭП" административного правонарушения;

- установить наличие нарушения прав ОАО "СПбАЭП" при организации и проведении проверки, по результатам которой составлен протокол об административной ответственности и вынесено постановление по делу об административном правонарушении.

Общество, ссылаясь на статьи 48, 49, 52 Градостроительного кодекса РФ, Федеральный закон от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ), считает, что в его действиях отсутствует событие вменяемого ему правонарушения. Кроме того, по мнению общества, проверка была проведена с нарушением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части неуведомления общества о проведении проверки и несвоевременном вручении акта проверки.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы апелляционной жалобы.

Управление возражало против доводов апелляционной жалобы общества по основаниям, изложенным в отзыве. Управление считает ошибочным довод общества о том, что разработка рабочей документации не является проектированием, а также не согласно с утверждением общества о том, что в действующих нормативных правовых актах отсутствует требование о полном соответствии рабочей документации проектной документации.

Северо-Европейское межрегиональное территориальное управление по надзору за ядерной и радиационной безопасностью заявило апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.03.2013 по делу N А56-73928/2012 и принять новый судебный акт.

По мнению управления, ошибочным является вывод суда первой инстанции об истечении срока давности привлечения к административной ответственности на дату вынесения оспариваемого постановления, поскольку совершенное обществом правонарушение является длящимся и срок привлечения к ответственности следует исчислять с момента выявления данного нарушения.

Кроме того, управление указало, что даже без учета длящегося характера выявленного правонарушения по большинству выявленных несоответствий рабочей документации проектным требованиям конкретные тома рабочей документации принимались от заявителя заказчиком в срок, не превышающий одного года до даты вынесения постановления N СЕ-2.1-17/2012.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы апелляционной жалобы.

Общество возражало против доводов апелляционной жалобы управления. По мнению общества, с момента принятия заказчиком рабочей документации обязанности общества по ее разработке и передаче считаются исполненными, дальнейшее внесение в нее изменений и дополнений возможно только по заданию и с разрешения заказчика, следовательно, вменяемое обществу правонарушение не является длящимся.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 04.10.2012 N 262 Рп в период с 24.10.2012 по 09.11.2012 управлением проведена выездная комплексная проверка объекта капитального строительства "Энергоблоки N 1 и N 2 Ленинградской АЭС-2" по адресу: г. Сосновый Бор Ленинградской области, промзона.

По результатам проверки 09.11.2012 составлен акт N 11-47/521, в котором отражены нарушения обязательных требований в области строительства, допущенные обществом.

По данному факту 09.11.2012 управлением составлен протокол об административном правонарушении N СЕ-2.1-17/2012, которым в качестве нарушения обществу вменяется разработка рабочей документации стадии "D" не соответствующей проекту стадии "В" и выдача рабочей документации заказчику в производство работ до получения положительных результатов повторной государственной экспертизы и без корректировки документации стадии В.

Постановлением от 21.11.2012 N СЕ-2.1-17/2012 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 150 000 руб.

Не согласившись с постановлением управления, общество оспорило его в судебном порядке.

Суд первой инстанции, установив в действиях общества событие вменяемого ему правонарушения, пришел к выводу об истечении срока давности привлечения общества к ответственности.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы сторон, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ в редакции, действующей с 01.01.2012, предусмотрена административная ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Объективную сторону вменяемого обществу административного правонарушения составляет нарушение требований технических регламентов, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании.

Из оспариваемого постановления следует, что обществу вменяется нарушение требований проектной документации, выразившееся в разработке рабочей документации с отступлениями от требований проекта стадии В, проходившей государственную экспертизу и выдача рабочей документации заказчику в производство работ без корректировки документации стадии В.

В силу части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Частью 12 указанной статьи определены разделы проектной документации объектов капитального строительства, в состав которых "рабочая документация" не входит.

Пунктом 3.1.2 ГОСТ Р 21.1001-2009 "Система проектной документации для строительства. Общие положения" (далее - ГОСТ Р 21.1001-2009) определено, что проектная документация это совокупность текстовых и графических проектных документов, определяющих архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения, состав которых необходим для оценки соответствия принятых решений заданию на проектирование, требованиям законодательства, нормативным правовым актам, документам в области стандартизации, и достаточен для разработки рабочей документации для строительства.

Пунктом 3.1.8 ГОСТ Р 21.1001-2009 определено, что рабочая документация это совокупность текстовых и графических документов, обеспечивающих реализацию принятых в утвержденной проектной документации технических решений объекта капитального строительства, необходимых для производства строительных и монтажных работ, обеспечения строительства оборудованием, изделиями и материалами и/или изготовления строительных изделий".

Пунктом 4 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года N 87 установлено, что в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства, разрабатывается рабочая документация, состоящая из документов в текстовой форме, рабочих чертежей, спецификации оборудования и изделий, т.е. является самостоятельным документом.

Письмом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 марта 2012 года N 6832-ДШ/08 разъяснено, что рабочая документация должна соответствовать проектной документации. Объем, состав и содержание рабочей документации должны определяться заказчиком (застройщиком) в зависимости от степени детализации решений, содержащихся в проектной документации.

Согласно пункту 1 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ проектная документация объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе.

Исходя из изложенных норм законодательства, строительство объекта капитального строительства должно осуществляться в соответствии с проектной документацией, утвержденной в установленном порядке и имеющей положительное заключение экспертизы, а рабочая документация разрабатывается в целях реализации в процессе строительства решений, содержащихся в проектной документации.

При таких обстоятельствах, обоснованным является требование общества, изложенное в апелляционной жалобе, об исключении из мотивировочной части решения вывод суда о том, что рабочая документация является проектной документацией.

Нарушение обществом требований, перечисленных в статье 9.4 КоАП РФ при проектировании, административным органом не устанавливалось.

Довод управления о том, что рабочая документация составляет стадию проектирования со ссылкой на "Стандарт организации. Система менеджмента качества. Проект АЭС-2006. Управление разработкой проекта. Часть 4.1 Кодирование технической документации", не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку данный документ не является нормативным актом и разработан Концерном "Росэнергоатом" с целью единообразия в кодировании технической документации.

Как следует из части 15 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком. В случаях, предусмотренных статьей 49 названного Кодекса, застройщик или технический заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на экспертизу. При этом проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации.

Таким образом, решение об утверждении проектной документации, о внесении изменений в проектную документацию, а также о направлении проектной документации на повторную государственную экспертизу может принять застройщик или заказчик, каковым общество не является, следовательно, административный орган не обоснованно вменяет обществу в качестве нарушения передачу рабочей документации заказчику, разработанной с отступлениями от проекта, без корректировки проектной документации, прошедшей государственную экспертизу, поскольку представление проектной документации на государственную экспертизу не входит в компетенцию проектировщика.

Из изложенного следует вывод, что в отношении выявленных нарушений (осуществление строительства с нарушением требований проекта по рабочей документации, не соответствующей проекту и в отсутствие корректировки проектной документации) общество не является субъектом ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

В связи с изложенным, суд апелляционной инстанции признал не обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что внесение изменений в рабочую документацию без необходимых согласований составляет объективную сторону административного правонарушения, совершенного Обществом.

В данной части апелляционная жалоба общества подлежит удовлетворению, а указанный вывод суда - исключению из мотивировочной части решения.

Согласно статье 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из диспозиции части 1 статьи 9.4 КоАП РФ, данная норма не предусматривает ответственность за разработку рабочей документации в нарушение положений проекта и передачу такой документации заказчику без внесения изменений в проект.

Нарушения процедуры привлечения Общества к административной ответственности судом первой инстанции не установлено, не усматривает таких нарушений и суд апелляционной инстанции.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Как следует из материалов дела, управление осуществляло проверку объекта капитального строительства "Энергоблоки N 1 и N 2 Ленинградской АЭС-2", а не деятельность общества, и в процессе проверки выявило нарушения, что в силу пункта 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ является основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, т.е. дело возбуждено по факту выявления административного правонарушения.

В пункте 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования.

В связи с изложенным, правильным является вывод суда первой инстанции о том, что материалами дела не подтверждается нарушение прав общества при проведении проверки и составлении акта, предусмотренные положениями Закона N 294-ФЗ.

В соответствии со статьей 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения; при длящемся административном правонарушении такой срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Согласно части 2 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. Невыполнение предусмотренной нормативными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. При этом, днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения (пункт 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Длящееся правонарушение характеризуется длительностью противоправного поведения (состояния), которое продолжается в течение всего времени с начала правонарушения и до его прекращения и связано с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение определенного (длительного) периода не исполняется.

Оконченным считается правонарушение, характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон. Прекращение противоправного поведения (состояния) имеет место, когда лицом никакие противоправные действия уже не совершаются либо когда уполномоченный орган пресекает правонарушение.

Правонарушение, независимо от того, является оно длящимся или недлящимся, считается оконченным с момента, когда в деянии усматриваются все признаки состава правонарушения, предусмотренные законом. Длящееся правонарушение является оконченным в момент его совершения и длится до его фактического прекращения, т.е. до момента завершения противоправного действия (бездействия).

Недлящееся правонарушение носит одномоментный характер. После того как правонарушение окончено, т.е. в деянии усматриваются все предусмотренные законом признаки состава правонарушения, никакой противоправной деятельности уже не осуществляется, т.е. отсутствует противоправное действие (бездействие).

По мнению управления, поскольку рабочая документация разработана с отступлением от требований проекта стадии В и выдана заказчику в производство работ без корректировки документации стадии В, то до момента внесения изменений в проектную документацию и проведения государственной экспертизы, в бездействии общества содержится событие меняемого ему правонарушения.

Однако данная позиция административного органа противоречит части 15 статьи 48 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком. В случаях, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса, застройщик или технический заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на экспертизу.

Таким образом, с момента принятия заказчиком рабочей документации обязанности общества по ее разработке и передаче исполнены и дальнейшее внесение в нее изменений и дополнений возможно только по заданию и с разрешения заказчика.

В связи с изложенным, довод управления о длящемся характере выявленного административного правонарушения, является не обоснованным.

Кроме того, ни протокол об административном правонарушении ни постановление об административном правонарушении в нарушение части 2 статьи 28.2 и статьи 29.10 КоАП РФ не содержат время совершения правонарушения, а вывод суда об истечении срока давности привлечения к ответственности не основан на материалах дела.

Разъяснение управлением обстоятельств дела в части сроков передачи рабочей документации заказчику в суде апелляционной инстанции не восполняет протокол об административном правонарушении и постановление по делу об административном правонарушении, поскольку в силу норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях время совершения административного правонарушения излагается в названных документах.

При изложенных обстоятельствах, административный орган не представил надлежащие доказательства наличия в действиях общества состава вменяемого ему административного правонарушения, что в силу пунктов 1, 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является обстоятельством, исключающим привлечение лица к административной ответственности.

В связи с изложенным, апелляционная жалоба управления подлежит оставлению без удовлетворения, апелляционная жалоба общества - частичному удовлетворению, а мотивировочная часть решения суда подлежит изменению.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05 марта 2013 года по делу N А56-73928/20122 изменить в части следующих выводов суда: рабочая документация является проектной документацией; внесение изменений в рабочую документацию без необходимых согласований составляет объективную сторону административного правонарушения, совершенного ОАО "Санкт-Петербургский научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт "АТОМЭНЕРГОПРОЕКТ".

Исключить указанные выводы из мотивировочной части решения Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05 марта 2013 года по делу N А56-73928/2012.

В остальной части решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05 марта 2013 года по делу N А56-73928/2012 оставить без изменения.

Председательствующий

Л.А. Шульга

Судьи

Л.В. Зотеева Е.А. Фокина