Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2013 г. N 13АП-6757/13

г. Санкт-Петербург

23 мая 2013 г.

Дело N А42-2670/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 13 мая 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 мая 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Борисовой Г.В., Шульги Л.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ганичевой В.А.

при участии в заседании:

от заявителя: не явился, извещен;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

от 3-х лиц: не явились, извещены;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-6757/2013) Мурманского МБУ "Новые формы управления" на решение Арбитражного суда Мурманской области от 01.02.2013 по делу N А42-2670/2012 (судья Алексина Н.Ю.), принятое

по заявлению Мурманское МБУ "Новые формы управления", место нахождения: 183052, г. Мурманск, Кольский проспект, д. 129/1, ОГРН

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области

3-и лица: ЗАО "Севжилсервис", ООО "УК Первомайская Ассоциация ТСЖ"

о признании незаконным решения

установил:

Мурманское муниципальное бюджетное учреждение "Новые формы управления" (адрес места нахождения: 183052, г. Мурманск, Кольский проспект, д. 129/1; далее - ММБУ "НФУ", Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (адрес места нахождения: 183038, г. Мурманск, ул. Коминтерна, д. 7; г. Мурманск, ул. Книповича, д. 9а; далее - Управление, ответчик, антимонопольный орган) от 27.01.2012 по делу N 70 о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, суд первой инстанции привлек закрытое акционерное общество "Севжилсервис" (далее - ЗАО "Севжилсервис") и общество с ограниченной ответственностью "УК Первомайская Ассоциация ТСЖ" (далее - ООО "УК Первомайская Ассоциация ТСЖ").

Решением суда от 01.02.2013 заявление Учреждения оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Учреждение, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным в дело доказательствам, просит отменить решение от 01.02.2013 и принять новый судебный акт об удовлетворении заявления. Податель жалобы не согласен с выводом суда, что осуществив отправку спорного письма, Учреждение вышло за рамки своих полномочий; полагает, что Учреждение не может быть признано нарушившим антимонопольное законодательство по причине направления информации, опубликованной на официальном сайте органа местного самоуправления - комитета по жилищной политике администрации города Мурманска; материалами дела не подтверждено, что письмо Учреждения привело или могло привести к ограничению конкуренции; антимонопольным органом не проверялись доводы ЗАО "Севжилсервис" на соответствие их действительности; антимонопольным органом не полно проведена квалификация действий Учреждения по части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", а именно не указан нарушенный пункт.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания по правилам статьи 123, абзаца 2 части 1 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), пункта пятого Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", однако, в судебное заседание не явились, что в силу статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела без их участия.

В отзыве на апелляционную жалобу антимонопольный орган просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения по изложенным в отзыве доводам.

Законность и обоснованность судебного акта проверены апелляционной инстанцией в пределах доводов апелляционной жалобы.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что на основании заявления ЗАО "Севжилсервис" по вопросу нарушения антимонопольного законодательства при направлении в адрес ресурсоснабжающих и иных обслуживающих организаций письма N 4047 от 12.09.2011, содержащего информацию о внесении изменений в адресную программу многоквартирных домов по принадлежности к управляющим организациям, приказом от 28.12.2011 N 246 возбуждено дело N 70 по признакам нарушения ММБУ "НФУ" части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

В ходе антимонопольного производства Управление установило следующие обстоятельства.

ММБУ "НФУ" создано на основании постановления администрации города Мурманска N 1517 от 31.12.2009. Учредителем Учреждения является Комитет имущественных отношений города Мурманска, в качестве структурного подразделения администрации города Мурманска, к ведомственной подчиненности которого относится Учреждение определен комитет по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска (т. 2, л.д. 33).

В соответствии с пунктом 2.1 Устава ММБУ "НФУ" создано в целях представления интересов муниципального образования города Мурманска как собственника жилых и нежилых помещений, находящихся в многоквартирных домах на территории города, организации мониторинга технического состояния жилищного фонда города Мурманска, информирования населения о качестве его обслуживания управляющими организациями, товариществами собственников жилья, жилищными и жилищно-строительными кооперативами, а также в целях развития самоуправления в жилищной сфере, повышении эффективности и качества жилищно-коммунального обслуживания в городе Мурманске.

Для достижения перечисленных целей Учреждение выполняет, в частности, следующие функции: осуществление от лица собственников помещений (не от лица муниципального образования город Мурманск) в многоквартирных домах по их поручению и в их интересах контроля за деятельностью организаций (управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищных строительных кооперативов), управляющих многоквартирными домами (пункт 2.2.3 Устава); оценка эффективности работы управляющих организаций, ТСЖ, ЖСК с формированием рейтинга действующих и потенциальных поставщиков жилищно-коммунальных услуг с точки зрения интересов потребителей (пункт 2.2.7 Устава); рассмотрение обращений граждан и юридических лиц, а также предприятий, организаций, учреждений, органов местного самоуправления (пункт 2.2.8 Устава); информирование населения города Мурманска об эффективности работы и рейтингах управляющих организаций, ТСЖ, ЖСК, о событиях, изменениях и перспективах развития рынка жилищно-коммунальных услуг через средства массовой информации и сеть "Интернет" (пункт 2.2.9 Устава); осуществление контроля за выполнением условий договоров пользования муниципальным имуществом в части, касающейся вопросов обслуживания, содержания и эксплуатации жилищного и нежилого фонда (пункт 2.2.15 Устава).

Реализация перечисленных целей осуществляется на основании доверенности от 22.02.2011 N 05-42/466, выданной администрацией города Мурманска Учреждению на представление интересов муниципального образования город Мурманск, как собственника муниципальных жилых и нежилых помещений, находящихся в многоквартирных домах города Мурманска.

Собственники помещений в многоквартирных домах по адресам: г.Мурманск, ул.Осипенко, д.4, ул.Осипенко, д.2, ул.Ушакова д.7/1, ул.Ушакова д.7/2, по результатам общих собраний, проведенных в марте-апреле 2008 года, выбрали в качестве управляющей организации для обслуживания вышеназванных домов ЗАО "Севжилсервис". Управление домом по адресу: ул.Ушакова, д.11, осуществлялось ЗАО "Севжилсервис" во исполнение договора управления, заключенного по результатам проведенного Комитетом по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска в декабре 2008 года конкурса по выбору управляющей организации.

В соответствии с протоколами от 06.09.2010, составленными по результатам проведения общих собраний в форме заочного голосования в многоквартирных домах: г. Мурманск, ул. Осипенко, д. 4, ул. Осипенко, д. 2 ул. Ушакова д. 7/1, ул. Ушакова, д. 7/2, ул. Ушакова, д. 11, собственники помещений в указанных многоквартирных домах приняли решение о выборе способа управления многоквартирными домами в форме управления товариществом собственников жилья и создания, соответственно, ТСЖ "Осипенко, 4", ТСЖ "Осипенко, 2", ТСЖ "Ушакова, 7/1", ТСЖ "Ушакова, 7/2", ТСЖ "Ушакова, 11".

Впоследствии, 01.10.2010 ТСЖ "Осипенко, 4", ТСЖ "Осипенко, 2", ТСЖ "Ушакова, 7/1", ТСЖ "Ушакова, 7/2", ТСЖ "Ушакова, 11" заключили договоры управления многоквартирными домами с ООО "УК Первомайская Ассоциация ТСЖ". Предметом договора во всех случаях являлось оказание последним услуг и выполнение работ по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества многоквартирных домов, а также предоставление коммунальных услуг пользователям помещений, проживающих в этих многоквартирных домах.

Решениями Ленинского районного суда г. Мурманска: от 10.08.2011 по делу N 2-1559/11 признано недействительным решение общего собрания собственников помещений многоквартирного дома по адресу: г. Мурманск, ул. Ушакова, д. 7/2, о создании ТСЖ "Ушакова, 7/2"; от 11.08.2011 по делу N 2-1529/11 признано недействительным решение общего собрания собственников помещений многоквартирного дома по адресу: г. Мурманск, ул. Ушакова, д. 11, о создании ТСЖ "Ушакова, 11"; от 27.07.2011 по делу N 2-1480/11 признано недействительным решение общего собрания собственников помещений многоквартирного дома по адресу: г. Мурманск, ул. Осипенко, д. 2, о создании ТСЖ "Осипенко, д. 2".

ЗАО "Севжилсервис", полагая, что продолжает являться управляющей организацией по отношению к указанным выше домам, обратилось в арбитражный суд Мурманской области с исковым заявлением о запрете ООО "УК Первомайская Ассоциация ТСЖ" препятствовать осуществлению ЗАО "Севжилсервис" управлению многоквартирными домами по адресам: г.Мурманск, ул.Ушакова,д.7/1; ул.Ушакова, д.7/2, ул.Ушакова,д.11, ул.Осипенко, д.2, ул.Осипенко,д.4, а именно: не выставлять собственникам помещений счета (квитанции) на внесение обязательных платежей и (или) взносов, связанных с оплатой расходов на содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме и коммунальные услуги; не препятствовать оказанию услуги управления, содержания и текущего ремонта общего имущества собственниками помещений в многоквартирных домах; не препятствовать проходу сотрудников ЗАО "Севжилсервис" и привлекаемых им организаций на территориях земельных участков многоквартирных домов и в помещениях, относящихся к общему имуществу многоквартирных домов.

Решением Арбитражного суда Мурманской области от 26.08.2011 по делу N А42-1480/2011, вступившим в законную силу, исковые требования были удовлетворены.

Несмотря на принятые судебные акты, 12.09.2011 ММБУ "НФУ" направило письмо (исх. N 4047) в адрес ГОУ "МФЦ МО", ММУП "ЕДДС 051", ООО "КРЭС", ОАО "КЭС", ОАО "Мурманская ТЭЦ", ОАО "Мурманские мультисервисные сети", ГОУП "Мурманскводоканал", ОАО "ТЭКОС", ОАО "МРЭС", ООО "Орко-инвест", ООО "Мурманск лифт Центр", Управления Первомайского административного округа города Мурманска, Управления Октябрьского административного округа города Мурманска, Управления Ленинского административного округа города Мурманска об изменениях в адресной программе многоквартирных домов по принадлежности к управляющим организациям по состоянию на 01.09.2011, из которого следует, что по состоянию на 01.09.2011 управлением многоквартирными домами по адресам: г.Мурманск, ул.Ушакова,д.7/1; ул.Ушакова, д.7/2, ул.Ушакова,д.11, ул.Осипенко, д.2, ул.Осипенко,д.4, перешло от ЗАО "Севжилсервис" к ООО "УК "Первомайская ассоциация ТСЖ".

Поскольку сложившаяся практика свидетельствует о том, что ресурсоснабжающие и иные обслуживающие организации принимают содержащуюся в письмах ММБУ "НФУ" информацию к сведению при решении вопроса о расторжении и заключении договоров на предоставление коммунальных услуг с управляющими организациями, особенно в спорных случаях, ответчик пришел к выводу, что осуществляя рассылку в адрес ресурсоснабжающих и иных обслуживающих организаций писем, содержащих информацию о смене управляющей организации, обслуживающей тот или иной дом, выводы о том, какая управляющая организация должна приступить к управлению многоквартирным домом, ММБУ "НФУ" может повлиять на решение ресурсоснабжающей обслуживающей организации о заключении или незаключении договора на оказание услуг, без приобретения которых управляющая организация фактически не может исполнять обязательства по управлению многоквартирными домами, и, тем самым, воспрепятствовать ее деятельности на рынке услуг по управлению многоквартирными домами, привести к ограничению конкуренции на указанном рынке.

Данные обстоятельства послужили основанием для признания Учреждения нарушившим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Не согласившись с решением Управления, ММБУ "НФУ" обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения от 27.01.2012 по делу N 70.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления, исходил из того, что оспариваемое решение Управления соответствует закону и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, проверив правильность применения норм материального права, а также соответствие выводов суда установленным обстоятельствам и представленным доказательствам, судебная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможность наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В соответствии с пунктом третьим части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений.

Проанализировав постановление администрации города Мурманска от 31.12.2009 N 1517 о создании учреждения и утвержденного для него Устава, суд первой инстанции установил, что заявителю делегирована часть полномочий органа местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью в строго оговоренных пределах, и пришел к правильному выводу, что на учреждение распространяются запреты части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, то есть заявитель является надлежащим субъектом вмененного ему антимонопольного нарушения.

Суд апелляционной инстанции находит верным вывод суда о том, что, направляя спорное письмо N 4047 от 12.09.2011 г. в адрес ресурсоснабжающих и иных организаций с указанием принадлежности многоквартирных домов к управляющим организациям, вышел за пределы предоставленных ему полномочий.

Довод апелляционной жалобы о том, что Учреждение действовало в рамках предоставленных полномочий и адресная рассылка письма N 4047 от 12.09.2011 г., связана с реализации следующих уставных целей своей деятельности: развитие самоуправления в жилищной сфере, повышение эффективности и качества жилищно-коммунального обслуживания в городе Мурманске, оценка эффективности управляющих организаций, ТСЖ, ЖСК с формированием рейтинга действующих и потенциальных поставщиков жилищно-коммунальных услуг, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку указанное письмо по своему содержанию не может каким-либо образом содействовать развитию самоуправления в жилищной сфере, повышению эффективности и качества жилищно-коммунального обслуживания.

Кроме того, ни доверенность, выданная Администрацией г.Мурманска 22.02.2011 г. на имя ММБУ "НФУ" в лице Щербина М.Г., ни Устав ММБУ "НФУ", утверждённый 15.01.2010 г. приказом N 7 Комитета имущественных отношений г.Мурманска, в соответствии с которыми ММБУ "НФУ" осуществляло свою деятельность в 2011 году, не наделяли ММБУ "НФУ" правом по результатам анализа поступающих в Учреждение сведений осуществлять адресную рассылку ресурсоснабжающим и прочим организациям и учреждениям писем, информирующих о смене управляющих организаций, обслуживающих многоквартирные дома.

Как прямо следует из Устава, заявителю предоставлено право информировать исключительно население и только в отношении качества оказания услуг управляющими организациями, ТСЖ, жилищными и жилищно-строительными кооперативами. Следовательно, направлять иные сведения (в том числе спорные) различным организациям и учреждениям выходит за пределы специальных правомочий заявителя.

Делая вывод о том, что Учреждение, направив письмо N 4047 от 12.09.2011 в адрес ресурсоснабжающих и иных организаций с указанием принадлежности многоквартирных домов к управляющим организациям, вышел за пределы предоставленных ему полномочий, суд исходил из содержания письма, адресатов, непосредственно вступающих в договорные отношения с управляющей организацией для обеспечения ее функций по управлению многоквартирным домом, что свидетельствует о наличии прямого влияния заявителя на общее состояние конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Судебная коллегия считает несостоятельными доводы апелляционной жалобы об использовании ненадлежащих доказательств при вынесении решения по делу N 70 о нарушении антимонопольного законодательства и недоказанности, что действия ММБУ "НФУ" по направлению письма N 4047 от 12.09.2011 г. могли привести к негативным последствиям, ограничению конкуренции.

Как следует из пояснений антимонопольного органа для оценки вероятности наступления неблагоприятных последствий от адресной рассылки ММБУ "НФУ" писем, содержащих сведения о переходе управления многоквартирными домами от одной управляющей организации к другой, и в частности письма N 4047 от 12.09.2011 г., Управление проанализировало характер взаимодействия ММБУ "НФУ" с ресурсоснабжающими и иными обслуживающими организациями по поводу направления таких писем.

Ответы ресурсоснабжающих и иных организаций были использованы Управлением в решении по делу N 70 о нарушении антимонопольного законодательства с целью продемонстрировать на конкретных примерах наличие практики, свидетельствующей о том, что ресурсоснабжающие и иные обслуживающие организации принимают содержащуюся в письмах ММБУ "НФУ" информацию к сведению при решении вопросов о расторжении и заключении договоров на предоставление коммунальных услуг с управляющими организациями, особенно в спорных случаях, когда конкурирующие управляющие организации одновременно заявляют о своих правах на обслуживание того или иного дома.

Информация, содержащаяся в ответах, была актуальна как на момент изготовления и рассылки ММБУ "НФУ" спорного письма в сентябре 2011 года, так и на момент рассмотрения дела N 70 о нарушения антимонопольного законодательства и вынесения решения Комиссией Мурманского УФАС России в январе 2012 г. Сведения от МУП "МРИВЦ" (письмо N 6177 от 21.12.2011 г.) были получены в ответ на запрос Мурманского УФАС России, направленного в адрес Предприятия в рамках рассмотрения дела N 70 о нарушении антимонопольного законодательства.

Суд первой инстанции, проанализировав и оценив материалы дела N 70 о нарушении антимонопольного законодательства в отношении ММБУ "Новые формы управления", установил, что иные организации в случае получения информации от ММБУ "НФУ" о той или иной управляющей компании руководствуются именно этими сведениями при заключении договоров без проверки их достоверности. При этом сама законность предоставленных сведений, распространяемых заявителем в виде писем, ничем не подтверждена в отношении конкретного субъекта, например, при конфликте интересов нескольких управляющих организаций, выбранных собственниками жилых помещений, и фактически является частным мнением этого субъекта.

ММБУ "НФУ" своими действиями по рассылке указанного выше письма N 4047 от 12.09.2011 г., содержащего противоречащую выводам суда информацию о переходе управления домами к ООО "УК "Первомайская Ассоциация ТСЖ", могло необоснованно воспрепятствовать осуществлению ЗАО "Севжилсервис" своей хозяйственной деятельности на рынке услуг по управлению многоквартирными домами в части управления указанными выше домами и таким образом способствовать ограничению конкуренции на указанном рынке, сопровождающемуся снижением объёма оказываемых Обществом услуг.

Судебная коллегия не может не согласиться с выводом суда, что сама возможность поведения применительно к настоящему спору лица, осуществляющего полномочия органа местного самоуправления, рассматривается законодателем как общественно опасное деяние, имеющее квалифицирующее (определяющее) значение для констатации факта нарушения антимонопольного законодательства. Наличие либо угроза наступления негативных последствий в результате таких действий предполагается, и закон в таком случае не требует специального доказывания этого контролирующим органом.

Довод апелляционной жалобы о том, что при рассмотрении дела N 70 не исследован вопрос, было ли ООО "УК "Первомайская Ассоциация ТСЖ" включено в адресную программу многоквартирных домов до направления письма N 4047 от 12.09.2011 г., отклоняется судебной коллегией как не имеющий правового значения, поскольку предметом дела N 70 являлись конкретные действия ММБУ "НФУ", выразившиеся в рассылке письма содержащего информацию о смене ЗАО "Севжилсервис" (прежней управляющей организации) на ООО "УК "Первомайская Ассоциация ТСЖ" при условии, что сделанные судами на момент изготовления такого письма выводы вступали в противоречие с изложенной в письме информацией.

Поскольку перечень действий, поименованных в пунктах 1-10 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" не является исчерпывающим и содержит лишь некоторые действия из числа прочих, на которые распространяется запрет, содержащийся в части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", судебная коллегия применительно к настоящему делу считает квалификацию нарушения по части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" достаточной, не влияющей на правильность принятого решения.

Фактически доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с выводами суда первой инстанции, которые суд апелляционной инстанции считает правомерными.

Вывод суда об отсутствии существенных нарушений процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, которые могли бы повлиять на принятие решения Управлением, основан на материалах дела.

Нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права при вынесении решения судом не допущено.

Принимая во внимание, что дело рассмотрено судом первой инстанции в соответствии со статьей 71 АПК РФ полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся доказательствам, у апелляционной инстанции не имеется правовых и фактических оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Учреждения и отмены принятого решения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 01 февраля 2013 года по делу N А42-2670/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Мурманского МБУ "Новые формы управления" - без удовлетворения

Председательствующий

О. И. Есипова

Судьи

Г. В. Борисова Л. А. Шульга