Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2013 г. N 18АП-4327/13

г. Челябинск

24 мая 2013 г.

Дело N А47-14885/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 мая 2013 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Хоронеко М.Н.,

судей Забутыриной Л.В., Серковой З.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Киреевой О.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Управления Федерального Казначейства по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 04.03.2013 по делу N А47-14885/2012 (судья Романова Н.В.).

Муниципальное образование Александровский район Оренбургской области в лице администрации Александровского района Оренбургской области, с. Александровка, Оренбургская область, (далее - Администрация, истец) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области (далее - Минфин РФ, ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации 4 148 015 руб. 06 коп. убытков, возникших вследствие предоставления льгот медицинским работникам муниципального бюджетного учреждения здравоохранения "Александровская ЦРБ", проживающим в сельской местности (с учетом уменьшения суммы заявленного требования, принятого судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, л.д.3 т.9).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов по Оренбургской области (определением от 18.12.2012), МБУЗ "Александровская ЦРБ" (определением от 17.01.2013).

Решением Арбитражного суда Курганской области от 04.03.2013 (резолютивная часть объявлена 27.02.2013) исковые требования удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе Минфин РФ просит решение суда от 04.03.2013 отменить, принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении исковых требованиях Администрации к Российской Федерации в лице Минфина РФ отказать.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что на момент вступления в законную силу Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 МБУЗ "Александровская ЦРБ" находилась в ведении муниципального образования Александровский район Оренбургской области и полностью финансировалось из местного бюджета, соответственно, с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке медицинских и фармацевтических работников вышеназванного учреждения перешла к Администрации муниципального образования Александровский район Оренбургской области, восполнение недостатка финансовых средств на вышеуказанные цели должно происходить в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации, Минфин РФ обязан компенсировать льготы лишь медицинским работникам федеральных организаций здравоохранения, истцом не производились выплаты компенсации, как следует из представленных платежных документов выплаты производились МБУЗ "Александровская ЦРБ".

Податель жалобы полагает, что при таких обстоятельствах истцом не доказан факт несения убытков и причинно-следственная связь между действиями (бездействием) Минфина РФ и возникновением убытков у истца.

Администрация направила в суд апелляционной инстанции мотивированный письменный отзыв на апелляционную жалобу (вх.N 13493 от 16.04.2013), в котором, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. При этом истец в отзыве пояснил, что расходы, возникшие в результате исполнения судебных актов по компенсации в полном объеме предоставления в период с 01.01.2005 льгот медицинским работникам в сумме 4 148 015 руб. 06 коп., возникли в связи с передачей муниципальному образованию полномочий Российской Федерации по предоставлению льгот медицинским работникам и отсутствием необходимых финансовых средств на их обеспечение, подлежащих выделению из федерального бюджета.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копии судебного акта, а также размещения информации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в судебное заседание не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции решениями судов общей юрисдикции, вынесенными в период с сентября 2010 года по апрель 2012 года, вступившими в законную силу, с истца в пользу физических лиц - работников муниципальных учреждений здравоохранения, проживающих в сельской местности и пользовавшихся льготами до 01.01.2005, взыскано в общей сложности 4 148 015 руб.06 коп., в счет полной компенсации расходов по отоплению и освещению (т. 1 л.д. 58-137, т.2 л.д. 1-141, т.3 л.д.1-60).

Судебные акты исполнены Администрацией в полном объеме, о чем свидетельствуют представленные в материалы дела платежные поручения о перечислении истцом, за счет средств муниципального бюджета, физическим лицам денежных средств в соответствии с судебными решениями (т. 6 л.д.120-169, т.7 л.д.1-146, т.8 л.д.1-169, сведения о списании денежных средств с лицевого счета бюджета, т.6 л.д.18).

Полагая взысканную сумму убытками, связанными с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, Муниципальное образование в лице Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования за счет казны Российской Федерации в лице Минфина РФ, арбитражный суд первой инстанции исходил из отсутствия доказательств предоставления Оренбургской области или муниципальному образованию из федерального бюджета средств на реализацию установленных медицинским работникам льгот. Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности, и наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, должна была обеспечить органы местного самоуправления необходимыми материальными и финансовыми средствами, однако обязанность по компенсации таких затрат не исполнила.

Выводы арбитражного суда первой инстанции являются правильными, соответствуют материалам дела и законодательству.

Согласно статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб).

В соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации.

В силу статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

От имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью второй статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1, (далее - Основы законодательства об охране здоровья граждан) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Впоследствии, пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) часть 2 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ, в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П, закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

Из разъяснений, изложенных в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Решениями Совета депутатов Муниципального образования Александровский район Оренбургской области N 106 от 21.03.2007, N166 от 19.03.2008, N182 от 11.06.2008 (т.2 л.д. 3-8) утверждались Положения о мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников бюджетных учреждений финансируемых из средств районного бюджета и проживающих в сельской местности и работающих в муниципальных учреждениях здравоохранения и образования, расположенных на территории Александровского района Оренбургской области, которым определены следующие меры социальной поддержки лицам, имеющим право на льготу в виде частичной компенсация оплаты за наем жилого помещения, отопления и освещения, а также устанавливались предельные размеры ежемесячной компенсации.

Финансирование расходов, предусмотренных Положениями, должно было осуществляться за счет средств местного бюджета.

Вместе с тем, в связи с недостаточностью денежных средств в бюджете Александровского района Оренбургской области, финансирование мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, расположенных на территории Александровского района, не предусмотрено.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Денежные средства из бюджета муниципального образования для возмещения расходов на отопление жилых помещений медицинским работникам муниципальных учреждений не выделялись. Доказательства оказания федеральным бюджетом финансовой помощи для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств в материалы дела не представлены.

Учитывая изложенное, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии у муниципального образования убытков в виде понесенных расходов по компенсации льгот. Неоказание финансовой помощи муниципальному образованию арбитражный суд первой инстанции правомерно счел за бездействие Российской Федерации.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств, в связи с чем, в целях недопущения ущемления социальных прав указанной категории медицинских работников федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок предоставления им мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для них из них, кто, работая, и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до 01.01.2005.

С учетом вышеизложенного, не принимается во внимание довод о том, что с 01.01.2005 льготы медицинским работникам должны возмещаться муниципальным образованием, в ведении которого находиться медицинское учреждение.

Также подлежит отклонению довод о том, что истец не понес расходы, связанные с возмещением льгот, как несоответствующий представленным в материалы дела доказательствам, в том числе платежным поручениям, из содержания которых следует, что плательщиком является Финансовый отдел Администрации Александровского района.

С учетом вышеизложенного, оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 04.03.2013 по делу N А47-14885/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Управления Федерального Казначейства по Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Оренбургской области.

Председательствующий судья

М.Н. Хоронеко

Судьи

Л.В. Забутырина З.Н. Серкова