Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20 мая 2013 г. N 01АП-2195/13

20 мая 2013 г.

Дело N А79-12973/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Урлекова В.Н., Протасова Ю.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 28.02.2013

по делу N А79-12973/2012,

принятое судьей Михайловым А.Т.

по заявлению Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 20.09.2012 по делу N 72-АМЗ/06-2012,

без участия лиц,

УСТАНОВИЛ:

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики (далее - Министерство, государственный орган) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республики-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 20.09.2012 по делу N 72-АМЗ/06-2012 в части обоснования потребности заказчика в транспортных средствах по категориям, классу, вместимости и минимальному количеству.

К участию в рассмотрении дела в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель Конев Илья Васильевич (далее - Предприниматель, Конев И.В.).

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 28.02.2013 заявленные требования удовлетворены. Решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 20.09.2012 по делу N 72-АМЗ/06-2012 признаны недействительными в части необходимости обоснования потребностей в транспортных средствах по категориям, классу, вместимости и минимальному количеству.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

По мнению антимонопольного органа, материалы дела в полном объеме содержат представленные им документальные доказательства, позволяющие установить и подтвердить факт нарушения Министерством положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о дате, времени и месте судебного заседания на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что с целью проверки информации, изложенной в обращении индивидуального предпринимателя Конева И.В., Управление возбудило дело N 72-АМЗ/06-2012 о нарушении Министерством антимонопольного законодательства.

В ходе осуществления проверочных мероприятий Управление установило, что в соответствии с приказом Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики от 29.08.2012 N 02-03/21 принято решение о проведении открытого конкурса на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, организуемых сверх государственного заказа, и утверждена конкурсная документация.

Министерство выставило на конкурс 30 лотов (в последующем количество лотов изменено), в том числе лот N 23 по маршруту Чебоксары - Новочебоксарск.

Конкурсная документация предусматривала количество автобусов на маршруте - 35, с количеством сидячих мест 18, в том числе 3 резервных.

На момент объявления конкурса деятельность по перевозке пассажиров маршруту Чебоксары - Новочебоксарск осуществлял индивидуальный предприниматель Конев И.В.

Полагая, что конкурсная документация содержит требования, ущемляющие права участников конкурса и создающие для определенного круга участников дискриминационные условия, что нарушает его права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, Предприниматель обратился в антимонопольный орган.

По результатам проверки комиссия Управления 20.09.2012 вынесла решение N 72-АМЗ/06-2012, которым признала жалобу Конева И.В. частично обоснованной (пункт 1); Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики - нарушившим часть 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 2).

Одновременно Управление выдало государственному органу предписание об устранении выявленных нарушений антимонопольного законодательства путем внесения соответствующих изменений в конкурсную документацию в части обоснования потребности заказчика в транспортных средствах по категориям, классу, вместимости и минимальному количеству.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и исходил из того, что антимонопольный орган не доказал законность и обоснованность решения и предписания в оспариваемой части.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

- выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Пунктом 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов установлен запрет на действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В силу статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров регулируется статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Согласно пункту 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по правилам настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом, права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов (пункт 2 названной статьи).

Обжалование действий (бездействия) конкурсной или аукционной комиссии в антимонопольный орган не является препятствием для обжалования этих действий (бездействия) в судебном порядке (пункт 3 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с пунктом 14 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обязан рассмотреть жалобу по существу в течение семи рабочих дней со дня поступления жалобы.

При этом со дня направления уведомления, предусмотренного частью 11 настоящей статьи, торги приостанавливаются до рассмотрения жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии по существу (пункт 18 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

В силу пункта 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые действия (бездействие) конкурсной или аукционной комиссии. В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в действиях (бездействии) конкурсной или аукционной комиссии, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

В пункте 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 этого Закона.

В статье 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Правоотношения, связанные с организацией регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах и перевозок легковым такси, регулирует Закон Чувашской Республики от 29.12.2003 N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике" (далее -Закон N 48).

Статья 4 Закона N 48 определяет в части 1, что организация регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах, а также участие в организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межрегиональных маршрутах осуществляется уполномоченным органом; а в части 4, что договор на осуществление регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах заключается по результатам конкурса, за исключением случаев, установленных частью 5 настоящей статьи.

Согласно статье 7 Закона N 48 уполномоченный орган организует конкурсы на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах.

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 06.06.2012 N 217 утверждено Положение о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики, которое по решению Кабинета Министров Чувашской Республики Министерство исполняет функции уполномоченного органа исполнительной власти Чувашской Республики в установленных сферах деятельности. В частности, исполняет функции организатора открытых конкурсов на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных автобусных маршрутах, организуемых сверх государственного заказа.

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 N 96 "О совершенствовании управления пассажирскими перевозками автомобильным транспортом в Чувашской Республике" утверждено Положение о порядке проведения открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике, в пункте 3.1 которого установлено, что организатором конкурса является Министерство градостроительства и развития общественной инфраструктуры Чувашской Республики (предшественник Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики).

В пункте 3.4 вышеуказанного Положения предусмотрено, что конкурсная документация должна включать информацию, содержащуюся в извещении, а также требования к участникам конкурса и критерии оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

Из вышеизложенного следует, что Министерство, как организатор открытого конкурса, вправе определять требования к участникам конкурса, а также критерии оценки заявок.

Утверждение Управления о необходимости проведения перед конкурсом анализа пассажиропотока и дорожных условий и внесение этих сведений в конкурсную документацию в качестве обоснования не основано на нормах права.

Из материалов дела следует, что открытый конкурс, объявленный Министерством, проводился в отношении действующих автобусных маршрутов, что означает, что уже определены потребности в каждом регулярном автобусном маршруте исходя из пассажиропотока, пропускной способности объектов транспортной инфраструктуры.

Открытие нового или изменение существующего маршрута, либо расписания движения, объявленным открытым конкурсом не предусматривалось.

Утверждение антимонопольной службы о том, что включение Министерством в конкурсную документацию требований к подвижному составу (наличие количества сидячих мест не мене 18, в том числе 3 резервных) без исследования действующей маршрутной сети, сложившегося пассажиропотока и дорожных условий приводит к установлению необоснованных требований к категории, классу, вместимости и минимальному количеству транспортных средств и в конечном итоге нарушению части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, является несостоятельным, основанным на неверном толковании норм действующего законодательства и фактических обстоятельств дела.

Вопреки требованиям статей 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации антимонопольный орган не представил доказательств, свидетельствующих о том, что данное требование конкурсной документации противоречит какому-либо закону или иному нормативному правовому акту и направлено на недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо создание дискриминационных условий для хозяйствующих субъектов- участников рынка пассажирских перевозок.

В свою очередь, суд отмечает, что критерии оценки заявок, указанные в конкурсной документации, позволяют выбрать из множества претендентов того перевозчика, который наиболее полно отвечает предъявленным требованиям.

Данные критерии отвечают как требованиям организатора конкурса, так и потребностям населения, которое заинтересовано в повышении качества и безопасности перевозок.

При этом требования к участникам конкурса и критерии оценки заявок распространяются на всех претендентов; вывод суда об отсутствии нарушения Министерством законодательства о защите конкуренции является правильным.

Следовательно, при организации и проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок Министерством не допущено нарушений действующего законодательства, а также прав и законных интересов участников конкурса.

При установленных обстоятельствах Управление пришло к ошибочному выводу о том, что Министерство совершило действия, являющиеся нарушением порядка проведения торгов и открытых аукционов, влекущие ограничение конкуренции, и противоречащие части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Следовательно, у антимонопольного органа отсутствовали основания для выдачи предписания о внесении изменений в конкурсную документацию в части обоснования потребности заказчика в транспортных средствах по категориям, классу, вместимости и минимальному количеству.

Оспариваемое решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 20.09.2012 N 72-АМЗ/06-2012 не соответствуют положениям Закона о защите конкуренции и нарушают права и законные интересы Министерства в сфере экономической деятельности, что в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии законно и обоснованно удовлетворил заявление Министерства.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене судебного акта отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Управления признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Приведенные антимонопольным органом в апелляционной жалобе доводы признаются несостоятельными, поскольку опровергаются содержанием самого решения и предписания.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Управления Первый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Чувашской Республике-Чувашии от 28.02.2013 по делу N А79-12973/2012 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации антимонопольный орган освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 28.02.2013 по делу N А79-12973/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

В.Н. Урлеков Ю.В. Протасов