Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2013 г. N 18АП-4635/13

г. Челябинск

24 мая 2013 г.

Дело N А76-21399/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 24 мая 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ершовой Е.К.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

Главного управления МЧС России по Челябинской области

на решение Арбитражного суда Челябинской области от 15 марта 2013 г.

по делу N А76-21399/2012 (судья Бастен Д.А.).

В заседании приняли участие представители:

открытого акционерного общества "Златоустовский машиностроительный завод" - Булатова Н.В. (доверенность от 01.04.2013 N 280-70);

Главного управления МЧС России по Челябинской области - Лукьянова Е.В. (доверенность от 20.12.2010 N 6577).

Открытое акционерное общество "Златоустовский машиностроительный завод" (далее - заявитель, ОАО "Златмаш", общество) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, ГУ МЧС России по Челябинской области) о признании недействительным предписания от 08.08.2012 N 147/3/1-5.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 15.03.2013 заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал недействительным предписание ГУ МЧС России по Челябинской области от 08.08.2012 N 147/3/1-5 в части пунктов 2 и 5.

В апелляционной жалобе ГУ МЧС России по Челябинской области просило решение суда отменить в части признании недействительным пункта 2 предписания и принять по делу новый судебный акт.

В обосновании апелляционной жалобы заинтересованное лицо указывает, что Указом Президента Российской Федерации от 17.07.2012 N 1015 МЧС России предписано проверить наличие средств, предназначенных и выделяемых для эвакуационных мероприятий, а также наличие средств, предназначенных и выделяемых для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Поясняет, что основой обеспечения надежной защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее также - ЧС) является надлежащая готовность сил и средств к предупреждению и ликвидации ЧС, включая своевременное оповещение о ней в сочетании с должной подготовкой должностных лиц, специально уполномоченных решать задачи по предупреждению и ликвидации ЧС. Таким образом, указанное в пункте 2 предписания нарушение выявлено в рамках проверки, проводимой по предмету Указа Президента Российской Федерации от 17.07.2012 N 1015.

От ОАО "Златмаш" до судебного заседания поступил отзыв, в котором общество не соглашается с доводами апелляционной жалобы и просит оставить решение без изменения. Также указывает, что требование пункта 2 предписания о прохождении обучения уполномоченных работников организации по программе не менее 72 часов является необоснованным.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица поддержал доводы апелляционной жалобы, представитель заявителя против доводов апелляционной жалобы возражал.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.

На основании Указа Президента Российской Федерации от 17.07.2012 N 1015, поручения Председателя Правительства Российской Федерации от 18.07.2012 N ДМ-П4-4073 и распоряжения ГУ МЧС России по Челябинской области от 30.07.2012 N 147 (т.1 л.д.11-13) в отношении ОАО "Златмаш" в период с 01.08.2012 по 08.08.2012 проведена внеплановая выездная проверка.

В ходе проверки ГУ МЧС России по Челябинской области установлены нарушения требований законодательства Российской Федерации в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, в том числе установлено, что не прошли обучение (повышение квалификации) по программе обучения не менее 72 часов в области гражданской обороны руководители нештатных аварийно-спасательных формирований.

По результатам проверки составлен акт от 08.08.2012 N 147 (т.1, л.д. 14-17), обществу выдано предписание от 08.08.2012 N 147/3/1-5 по устранению нарушений требований в области гражданской обороны, пунктом 2 которого предписано пройти обучение (повышение квалификации) по программе обучения не менее 72 часов в области гражданской обороны руководителям нештатных аварийно спасательных формирований организации (т.1 л.д. 9-10).

Полагая, что предписание нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ОАО "Златмаш" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования в части пункта 2 предписания, суд первой инстанции пришел к выводу, что указанное в данном пункте нарушение не имеет отношения к предмету проверки и, следовательно, заинтересованным лицом нарушен пункт 3 статьи 15 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки в числе прочего является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям требований к организации и проведении проверки относится требование представления документов, не относящихся к предмету проверки, что запрещено пунктом 3 статьи 15 данного Федерального закона.

В рассматриваемом случае внеплановая проверка проведена ГУ МЧС России по Челябинской области на основании Указа Президента Российской Федерации от 17.07.2012 N 1015 и поручения Председателя Правительства Российской Федерации от 18.07.2012 N ДМ-П4-4073.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 17.07.2012 N 1015 "О мерах по ликвидации последствий стихийного бедствия - наводнения в Краснодарском крае" в том числе МЧС России поручено во всех зонах возможного затопления (подтопления) на территории Российской Федерации в срок до 16.08.2012 проверить наличие средств, предназначенных и выделяемых для эвакуационных мероприятий и ликвидации чрезвычайных ситуаций, и при необходимости произвести доукомплектование (абзац 1 пункта 11) (т.1 л.д.141-142).

Поручением Председателя Правительства Российской Федерации от 18.07.2012 N ДМ-П4-4073 в том числе МЧС России поручено обеспечить реализацию названного Указа Президента Российской Федерации (т.1 л.д. 143).

На основании указанного МЧС России издан приказ от 18.07.2012 N 427 о мерах реализации Указа Президента Российской Федерации от 17.07.2012 N 1015, которым в числе прочего предписано начальникам региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, начальникам главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации проверить в установленном порядке готовность сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС к выполнению задач по оповещению и эвакуации населения в случае возникновения чрезвычайных ситуаций (т.1 л.д.144-146).

Согласно статье 1 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Федеральный закон N 28-ФЗ) гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно статье 2 Федерального закона N 28-ФЗ основными задачами в области гражданской обороны являются в том числе: обучение населения в области гражданской обороны; проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона N 28-ФЗ подготовка государства к ведению гражданской обороны осуществляется заблаговременно в мирное время с учетом развития вооружения, военной техники и средств защиты населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Руководствуясь выше изложенным суд апелляционной инстанции считает, что подготовка (обучение) должностных лиц, специально уполномоченных решать задачи по предупреждению и ликвидации ЧС (в том числе аварийно-спасательных служб и формирований), предназначена для обеспечения надежной защиты населения и территорий от ЧС и, следовательно, может относится к средствам, предназначенным для эвакуационных мероприятий и для ликвидации ЧС.

Таким образом, ГУ МЧС России по Челябинской области при проведении рассматриваемой проверки вправе было проверить готовность аварийно-спасательных служб и формирований общества к реагированию на ЧС и проведению работ по их ликвидации, в том числе истребовать документы по созданию, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб и формирований.

При указанных обстоятельствах вывод суда о том, что Управление ГУ МЧС России по Челябинской области при проведении внеплановой проверки вышло за пределы ее предмета и истребовало документы, не относящиеся к предмету проверки, является ошибочным и не может служить основанием для признания недействительным пункта 2 оспариваемого предписания. Применительно к пункту 2 предписания заинтересованным лицом не допущено грубое нарушение, указанное в пункте 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ. Доводы апелляционной жалобы в указанной части следует признать обоснованными.

Между тем ошибочный вывод суда первой инстанции не привел к принятию неправильного решения в обжалуемой части.

При обращении с заявлением в суд ОАО "Златмаш" указывало на отсутствие нормативного обоснования требования предписания о прохождении обучения руководителей нештатных аварийно-спасательных формирований по 72-часовой программе.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера установлены Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ).

В пункте "в" статьи 14 Федерального закона N 68-ФЗ установлены обязанности организаций обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях.

Согласно пункту 4 статьи 9 Федерального закона N 28-ФЗ организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующие их, а также имеющие важное оборонное и экономическое значение или представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, создают нештатные аварийно-спасательные формирования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и поддерживают их в состоянии постоянной готовности.

Согласно Положению "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2004 N 794 подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций проходят работники организаций, специально уполномоченные решать задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций путем повышения квалификации в учебных заведениях МЧС России.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 N 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Постановление Правительства N547) утверждено Положение о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Данное Положение определяет группы населения, проходящие обязательную подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее именуются - чрезвычайные ситуации), а также основные задачи и формы обучения населения действиям в чрезвычайных ситуациях (пункт 1).

Согласно пункту 2 указанного Положения подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций проходят в числе других: д) работники федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, специально уполномоченные решать задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и включенные в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее именуются - уполномоченные работники).

Согласно подпункту "в" пункта 6 Положения повышение квалификации в области защиты от чрезвычайных ситуаций проходят в том числе уполномоченные работники - в учебных заведениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждениях повышения квалификации федеральных органов исполнительной власти и организаций, учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации и на курсах гражданской обороны муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 13 Положения Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий:

а) осуществляет координацию, методическое руководство и контроль за подготовкой населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;

б) определяет перечень уполномоченных работников, проходящих переподготовку или повышение квалификации в учебных заведениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждениях повышения квалификации федеральных органов исполнительной власти и организаций, учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации и на курсах гражданской обороны муниципальных образований;

в) разрабатывает и утверждает примерные программы обучения в учебных заведениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации и на курсах гражданской обороны муниципальных образований, а также работающего населения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 841 (далее - Постановление Правительства N 841) утверждено Положение об организации обучения населения в области гражданской обороны.

Данное Положение, разработано в соответствии с Федеральным законом "О гражданской обороне", определяет основные задачи обучения населения в области гражданской обороны, соответствующие функции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, а также формы обучения.

Согласно подпункту "б" и "в" пункта 3 указанного Положения обучению подлежат: должностные лица гражданской обороны, руководители и работники органов, осуществляющих управление гражданской обороной (далее именуются - должностные лица и работники гражданской обороны), преподаватели курса "Основы безопасности жизнедеятельности" и дисциплины "Безопасность жизнедеятельности" учреждений общего и профессионального образования; личный состав формирований и служб.

Обучение населения в области гражданской обороны в образовательных учреждениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учебно-методических центрах или иных образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования, а также на курсах гражданской обороны и в организациях по месту работы граждан осуществляется по программам, разрабатываемым образовательными учреждениями и организациями на основе примерных программ, утвержденных соответственно Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Согласно Приказу МЧС России от 23.12.2005 N 999 "Об утверждении порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований" нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями из числа своих работников. Подготовка нештатных аварийно-спасательных формирований и служб организуется в соответствии с Постановлением Правительства N 841 "Об утверждении Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны".

Указанные нормативные правовые акты не устанавливают требование к количеству часов обучения (повышения квалификации) в области гражданской обороны для нештатных аварийно-спасательных служб (формирований), в том числе их руководителей. Иные нормативные правовые акты в качестве обоснования требования пункта 2 предписания ГУ МЧС России по Челябинской области не приведены.

На основании указанного суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии у общества обязанности обеспечивать повышение квалификации выше указанных работников по программе обучения не менее 72-часов в соответствии с требованиями Постановления Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 N 610 (далее - Постановление Правительства N 610).

Пунктом 7 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации специалистов), утвержденного Постановлением Правительства N 610 установлено понятие и состав переподготовки и повышения квалификации.

Повышение квалификации включает в себя следующие виды обучения:

- краткосрочное (не менее 72 часов) тематическое обучение по вопросам конкретного производства, которое проводится по месту основной работы специалистов и заканчивается сдачей соответствующего экзамена, зачета или защитой реферата;

- тематические и проблемные семинары (от 72 часов до 100 часов) по научно-техническим, технологическим, социально-экономическим и другим проблемам, возникающим на уровне отрасли, региона, предприятия (объединения), организации или учреждения;

- длительное (свыше 100 часов) обучение специалистов в образовательном учреждении повышения квалификации для углубленного изучения актуальных проблем науки, техники, технологии, социально-экономических и других проблем по профилю профессиональной деятельности.

Между тем, действие требований указанного Постановления Правительства N 610 не относится к рассматриваемым правоотношениям, так как Постановлениями Правительства N 547 и N 841, принятыми позже Постановления N 610, прямо установлено, что обучение осуществляется по программам, разрабатываемым образовательными учреждениями и организациями на основе примерных программ, утвержденных соответственно Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Доказательств того, что указанные примерные программы МЧС России предусматривают 72-часовое обучение (повышение квалификации) заинтересованным лицом не представлено.

Таким образом, обязательное требование пункта 2 оспариваемого предписания не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы общества, устанавливая для него дополнительную обязанность по проведению обучения (повышение квалификации) работников по 72-часовой программе.

В силу статьей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконным предписания государственного органа необходима совокупность двух условий: его несоответствия закону и иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В нарушение указанной нормы ГУ МЧС России по Челябинской области не представило доказательств законности пункта 2 предписания от 08.08.2012 N 147/3/1-5.

Поскольку пункт 2 оспариваемого предписания не соответствует требованиям законодательства, нарушает права и законные интересы заявителя, незаконно возлагает на общество обязанность по исполнению обязательных требований, содержащихся в предписании, решение суда первой инстанции в отношении данного пункта следует оставить без изменений.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции в обжалуемой части.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ГУ МЧС России по Челябинской области освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 15 марта 2013 г. по делу N А76-21399/2012 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов В.Ю. Костин