Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2013 г. N 08АП-2969/13

город Омск

23 мая 2013 г.

Дело N А70-12463/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 мая 2013 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,

судей Зиновьевой Т.А., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Зайцевой И.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-2969/2013) Северо-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Тюменской области от 20.02.2013 по делу N А70-12463/2012 (судья Минеев О.А.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "РН-Юганскнефтегаз" (ОГРН 1058602819838, ИНН 8604035473)

к Северо-Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании недействительными пунктов 2, 3, 4 предписания от 11.10.2012 N 3340П,

при участии в судебном заседании представителей:

от Северо-Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

от общества с ограниченной ответственностью "РН-Юганскнефтегаз" - Александров П.Ю. по доверенности N 551/12 от 01.12.2012 сроком действия по 31.12.2013, личность установлена на основании паспорта гражданина Российской Федерации,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "РН-Юганскнефтегаз" (далее - заявитель, ООО "РН-Юганскнефтегаз", Общество) обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к Северо-Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - заинтересованное лицо, Управление Ростехнадзора) о признании недействительным предписания от 11.10.2012 N 3340П в части пунктов 2, 3, 4.

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 20.02.2013 по делу N А70-12463/2012 заявленное Обществом требование удовлетворено, предписание от 11.10.2012 N3340П признано недействительным в части пунктов 2, 3, 4; с Управления Ростехнадзора в пользу ООО "РН-Юганскнефтегаз" взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 2 000 руб.

При принятии решения суд первой инстанции исходил из того, что пункты 2, 3 и 4 предписания от 11.10.2012 нарушают права Общества в сфере предпринимательской деятельности, так как возлагают обязанности не предусмотренные, а также не обоснованные норами права и являются неисполнимыми.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Управление Ростехнадзора обратилось в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требования заявителя в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы Управление Ростехнадзора, ссылаясь на законность пункта 2 предписания, указывает на то, что во время итоговой проверки было выявлено несоответствие построенного объекта проектной документации, при этом Управление не предписывало Обществу внести изменения в проектную документацию, а привести в соответствие с проектной документацией объект капитального строительства.

По мнению подателя жалобы, окончание строительства скважины не может свидетельствовать о неисполнимости пунктов 3 и 4 предписания ввиду того, что авторский надзор осуществляется в течение всего периода строительства и ввода в эксплуатацию объекта, в то время как скважина ещё не введена в эксплуатацию.

В представленном до начала судебного заседания отзыве ООО "РН-Юганскнефтегаз" просит оставить обжалуемое решение арбитражного суда без изменения как законное и обоснованное, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Общества возразил на доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Управление Ростехнадзора, надлежащим образом уведомленное о месте и времени рассмотрения дела в порядке апелляционного производства, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, ходатайства об его отложения не заявило, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие указанного лица в порядке части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, заслушав явившегося в судебное заседание представителя заявителя, установил следующие обстоятельства.

Проектной документацией "Обустройство кустов центральной части юга Приразломного месторождения. Вторая очередь", ГРП N 27Б "Строительство эксплуатационных скважин на Приразломного месторождения", имеющей положительное заключение государственной экспертизы N 0028-11/ХМЭ-2154/02 (N в реестре 00-1-4-0199-11), предусматривается строительство кустов скважин центральной части юга Приразломного месторождения в количестве 21, в том числе куст 298; этапом строительства обозначен куст скважин.

Открытому акционерному обществу "Нефтяная компания "Роснефть" (далее по тексту - ОАО "НК "Роснефть") выдано разрешение на строительство N ХМН-3003186-УВС/С (л.д. 41), из которого следует, что Управление по недропользованию по ХМАО-Югре разрешает строительство объектов капитального строительства, в том числе скважины N N 7542, 3809, 3811, 3812, 7556, 7557, 7558, 7559, 7552, 7573, 7575,7575, 7585, 7586, 7587, 7588 куст 298. Также из разрешения следует, что ввод в эксплуатацию производится поэтапно, этап-скважина.

ОАО "НК "Роснефть" в орган государственного надзора направлено извещение об окончании строительства объекта капитального строительства - скважина 7573 куст 298, расположенная по адресу: Нефтеюганский район, Приразломное месторождение, на основании которого Северо-Уральским Управлением Ростехнадзора проведена проверка, по результатам которой составлен акт итоговой проверки N 3340А от 11.10.2012, в котором зафиксированы следующие нарушения:

- объект капитального строительства скважина N 7573 куста 298 не может считаться построенным, т.к. проектной документацией не предусмотрена возможность ввода в эксплуатацию скважины как отдельного объекта (этапа строительства) - нарушены требования пункта 25 РД 11-04-2006, ГРП N 27Б "Строительство эксплуатационных скважин на Приразломного месторождения" и проекта "Обустройство кустов центральной части юга Приразломного месторождения. Вторая очередь" (пункт 2 акта проверки);

- отсутствует общий журнал работ - нарушены требования пункта 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 6 РД 11-05-2007 (пункт 3 акта);

- не осуществляется авторский надзор - нарушены требования части 3 статьи 8 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", СП 11-110-99 (пункт 4 акта).

ООО "РН-Юганскнефтегаз" выдано предписание N 3340П от 11.10.2012 об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства.

Согласно предписанию N 3340П от 11.10.2012 нарушения, указанные в пунктах 1-4 акта проверки от 11.10.2012, необходимо привести в соответствие с требованиями проектной документации и действующего законодательства Российской Федерации в срок до 22.04.2013.

Полагая, что пункты 2, 3 и 4 предписания являются незаконными, поскольку в пункте 2 указано нарушение, которое отсутствует, а пункты 3 и 4 устанавливают обязанности, которые не могут быть выполнены, Общество обратилось в арбитражный суд.

20.02.2013 Арбитражный суд Тюменской области принял обжалуемое Управлением Ростехнадзора в апелляционном порядке решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

Как следует из итогового акта проверки, на основании которого Обществу было выдано оспариваемое предписание, Управление Ростехнадзора пришло к выводу о том, что объект капитального строительства (скважина 7573) не может считаться построенным, поскольку проектной документацией не предусмотрена возможность ввода в эксплуатацию скважины как отдельного объекта (этапа строительства).

В связи с тем, что в разрешении на строительство этапом строительства является скважина, а проектом предусмотрено строительство объекта по этапам, где этапом является куст скважин, т.е. выявлено несоответствие построенного объекта проектной документации, Управление Ростехнадзора пунктом 2 оспариваемого предписания возложило на Общество обязанность данное нарушение привести в соответствие с требованиями проектной документацией. При этом Управление считает, что такими действиями Общество нарушило пункт 25 РД-11-04-2006.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1129 утвержден Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации РД-11-04-2006 (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 25 Порядка итоговая проверка назначается должностным лицом органа государственного строительного надзора в течение 7 рабочих дней после получения извещения застройщика или заказчика об окончании строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, составляемого по образцу, приведенному в Приложении N 10 к настоящему Порядку. Указанное извещение направляется застройщиком или заказчиком после фактического окончания строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, устранения всех нарушений, допущенных при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства, оформления исполнительной документации, связанной с выполнением всех работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, а также применением строительных материалов (изделий).

О проведении итоговой проверки застройщик или заказчик уведомляется должностным лицом органа государственного строительного надзора в соответствии с пунктом 9 настоящего Порядка.

Таким образом, в пункте 25 Порядка отсутствует указание на какие-либо обязанности лица, осуществляющего строительство, а лишь предусмотрено условие, при котором проводится итоговая проверка, а именно: что итоговая проверка соответствия построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации проводится органом государственного строительного надзора в случае получения извещения застройщика или заказчика об окончании строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

При этом выявление при итоговой проверке несоответствия построенного объекта проектной документации не может вменяться застройщику или заказчику объекта капитального строительства, как нарушение пункта 25 Порядка.

Согласно пункту 27 Порядка результат проведенной итоговой проверки оформляется актом, составляемым по образцу, приведенному в Приложении N 7 к настоящему Порядку. Указанный акт является основанием для обращения застройщика или заказчика за выдачей заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Как следует из пунктов 28, 29, 32 Порядка выявленные и зафиксированные в акте нарушения могут служить основанием для принятия органом государственного строительного надзора решения о выдаче либо отказе в выдаче заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

При этом нарушение пункта 25 Порядка не может служить основанием для принятия органом государственного строительного надзора решения об отказе в выдаче заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что пункт 2 оспариваемого предписание не содержит надлежащего нормативного обоснования выявленного при итоговой проверке нарушения.

Более того, суд апелляционной инстанции считает, что требование пункта 2 оспариваемого предписания не соответствует статье 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации и постановлению Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованием к их содержанию", которым утверждено Положение о составе разделов проектной документации и требованием к их содержанию (далее - Положение).

Как следует из пункта 1 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также отдельных разделов проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства в соответствии с частью 12.2 настоящей статьи.

Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта (пункт 2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо (пункт 5 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В пункте 12 вышеуказанной статьи перечислены разделы, входящие в состав проектной документации объектов капитального строительства.

В соответствии с пунктом 12.1 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовка проектной документации по инициативе застройщика или технического заказчика может осуществляться применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Как правильно указал суд первой инстанции, норма части 12.1 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации не является императивной.

В данной норме закона не закреплена обязательность подготовки проектной документации исключительно в отношении этапов строительства, а лишь предусмотрена возможность такой подготовки.

Более того подготовка проектной документации должна осуществляться в строгом соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованием к их содержанию", которым утверждено Положение о составе разделов проектной документации и требованием к их содержанию (далее - Положение).

В силу абзаца 4 пункта 8 Положения, под этапом строительства понимается строительство одного из объектов капитального строительства, строительство которого планируется осуществить на одном земельном участке, если такой объект может быть введен в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно, то есть независимо от строительства иных объектов капитального строительства на этом земельном участке, а также строительство части объекта капитального строительства, которая может быть введена в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно, то есть независимо от строительства иных частей этого объекта капитального строительства.

Как следует из абзацев 1-3 пункта 8 Положения, необходимость разработки проектной документации на объект капитального строительства применительно к отдельным этапам строительства устанавливается заказчиком и указывается в задании на проектирование. Возможность подготовки проектной документации в отношении отдельных этапов строительства должна быть обоснована расчетами, подтверждающими технологическую возможность реализации принятых проектных решений при осуществлении строительства по этапам. Проектная документация в отношении отдельного этапа строительства разрабатывается в объеме, необходимом для осуществления этого этапа строительства. Указанная документация должна отвечать требованиям к составу и содержанию разделов проектной документации, установленным настоящим Положением для объектов капитального строительства.

Таким образом, необходимость выделения в проектной документации отдельных этапов строительства объекта устанавливается не контролирующим органом, а заказчиком (застройщиком), что является его правом, а не обязанностью, при этом данное право подлежит реализации только через обоснованные расчеты возможности строительства объекта по этапам.

Учитывая, что действующим законодательством не предусмотрена обязательность выделения в проектной документации отдельных этапов строительства объекта, замечание Управления, изложенное в пункте 2 предписания, является необоснованным, поскольку возлагает на ООО "РН-Юганскнефтегаз" обязанности, которые не установлены законом, нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не предусмотрена в действующем законодательстве и обязанность изменять проектную документацию в целях установления новых этапов строительства.

Таким образом, то обстоятельство, что формулировка в разрешении на строительство не соответствует формулировке этапов в проектной документации, само по себе не может являться основанием для изменения проектной документации, которая соответствует требованиям действующего законодательства.

В апелляционной жалобе Управление Ростехнадзора указывает на то, что во время итоговой проверки было выявлено несоответствие построенного объекта проектной документации, при этом Управление не предписывало Обществу внести изменения в проектную документацию, а привести в соответствие с проектной документацией объект капитального строительства.

Изложенную позицию Управления суд апелляционной инстанции также находит несостоятельной, поскольку оспариваемым предписанием Обществу предлагалось устранить выявленные нарушения в срок до 22.04.2013, в то время как разрешение на строительство выдано сроком до 17.05.2014, в связи с чем Общество имеет право достроить объект капитального строительства, предусмотренный в качестве этапа проектной документацией, в последний указанный срок, что также свидетельствует о необоснованном возложении на ООО "РН-Юганскнефтегаз" обязанности, не соответствующей закону.

При итоговой проверке ответчиком также было установлено отсутствие общего журнала работ, чем нарушены требования пункта части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 6 РД 11-05-2007 (пункт 3 акта), а также не осуществление авторского надзора, чем нарушены требования части 3 статьи 8 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", СП 11-110-99 (пункт 4 акта).

В соответствии с частью 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия. Лицо, осуществляющее строительство, также обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или технического заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или технического заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Приказом Ростехнадзора от 12.01.2007 N 7 "Об утверждении и введении в действие Порядка ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства" утвержден Порядок (РД-11-05-2007), устанавливающий порядок ведения общего и (или) специального журнала, в которых ведется учет выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

В соответствии с пунктом 3 Порядка (РД-11-05-2007) общий журнал работ, в котором ведется учет выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства (далее - общий журнал работ), является основным документом, отражающим последовательность осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, в том числе сроки и условия выполнения всех работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства, а также сведения о строительном контроле и государственном строительном надзоре.

Согласно пункту 6 Порядка (РД-11-05-2007), заполненные журналы работ подлежат хранению у застройщика или заказчика до проведения органом государственного строительного надзора итоговой проверки. На время проведения итоговой проверки журналы работ передаются застройщиком или заказчиком в орган государственного строительного надзора. После выдачи органом государственного строительного надзора заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации журналы работ передаются застройщику или заказчику на постоянное хранение.

Частью 3 статьи 8 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" предусмотрено, что в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта организации, разработавшие соответствующую документацию, в установленном порядке осуществляют авторский надзор.

Согласно пункту 3.1 Свода правил СП 11-11-99 "Авторский надзор за строительством зданий и сооружений", утвержденного Постановлением Госстроя Российской Федерации от 10.06.1999 N 44, авторский надзор - один из видов услуг по надзору авторов проекта и других разработчиков проектной документации за строительством, осуществляемый в целях обеспечения соответствия решений, содержащихся в проектной документации, выполняемым строительно-монтажным работам.

Пунктами 5.1, 5.3, 5.4 Свода правил определено, что при осуществлении авторского надзора за строительством объекта регулярно ведется журнал авторского надзора за строительством, который составляется проектировщиком и передается заказчику.

Вместе с тем, строительство объекта завершено, что делает невозможным представление общего журнала работ и проведения авторского надзора. Следовательно, довод общества о неисполнимости предписания в данной части является обоснованным.

При этом ссылка Управления Ростехнадзора на то, что скважина еще не введена в эксплуатацию, не изменяет вышеизложенного вывода судов первой и апелляционной инстанций, поскольку ведение общего журнала работ и проведение авторского надзора возможно только в ходе осуществления строительства в силу существа означенных действий, что, по сути, подателем жалобы не опровергнуто. В рассматриваемом же случае строительство скважины закончено, о чем и было сообщено уполномоченному органу извещением об окончании строительства объекта капитального строительства.

Довод Управления о том, что авторский надзор должен осуществляться и при вводе в эксплуатацию объекта, судом апелляционной инстанции отклоняется, поскольку, как указывалось выше, оспариваемым предписанием Обществу предлагалось устранить выявленные нарушения в срок до 22.04.2013, в то время как разрешение на строительство выдано сроком до 17.05.2014.

Кроме того, ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства является правом застройщика и зависит от его волеизъявления, а, значит, может быть осуществлен и позднее указанной в предписании даты.

При данных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что удовлетворив заявленные Обществом требования в полном объеме, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Таким образом, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы Управления Ростехнадзора не имеется.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы в соответствии с частью 3 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина, подлежащая уплате Управлением Ростехнадзора, но от уплаты которой оно в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено, распределению не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тюменской области от 20.02.2013 по делу N А70-12463/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.Е. Иванова

Судьи

Т.А. Зиновьева О.Ю. Рыжиков