Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2013 г. N 05АП-3590/13

г. Владивосток

29 мая 2013 г.

Дело N А24-4726/2012

Резолютивная часть постановления оглашена 22 мая 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 мая 2013 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Т.А. Солохиной,

судей В.В. Рубановой, Г.М. Грачёва,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.С. Лисовской,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю,

апелляционное производство N 05АП-3590/2013

на решение от 15.02.2013

судьи А.М. Сакуна

по делу N А24-4726/2012 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа (ОГРН 1034100652959, ИНН 4101091820)

о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (ОГРН 1024101041470, ИНН 4101036307) от 07.08.2012 по делу N 21-05/22-12А и предписания от 07.08.2012 N 2023/05,

третье лицо: Общество с ограниченной ответственностью "Ритуал" (ОГРН 1024101224025, ИНН 4105022337),

при участии:

от Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа - не явились,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю - не явились,

от общества с ограниченной ответственностью "Ритуал" - не явились,

УСТАНОВИЛ:

Городская Дума Петропавловск-Камчатского городского округа (далее по тексту - Заявитель, Дума) обратилась в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (далее по тексту - Управление, Антимонопольный орган, УФАС) от 07.08.2012 по делу N 21-05/22-12А и предписания от 07.08.2012 N 2023/05.

В ходе судебного разбирательства к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющих самостоятельных требований, было привлечено общество с ограниченной ответственностью "Ритуал".

Решением от 15 февраля 2013 года арбитражный суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Управление подало апелляционную жалобу, указав в обоснование следующее.

Податель жалобы не согласен с выводом суда первой инстанции о неучастии третьего лица в судебном заседании, поскольку ООО "Ритуал" принимал участие в трех из пяти состоявшихся судебных заседаниях, выступал со своими доводами. Однако это в решении суда не упомянуто.

Управление не согласно с выводом арбитражного суда первой инстанции о том, что принятие Думой 29 июня 2000 года решения N 136-р не противоречило действовавшему в том период законодательству и не могло нарушать норму закона, принятого впоследствии. По смыслу апелляционной жалобы, УФАС полагает, что в локальный нормативный акт должны быть внесены изменения для приведения его в соответствие с нормами федерального законодательства.

По мнению УФАС спорные решение и предписание не нарушают права и законные интересы Думы.

На основании изложенного, Управление в жалобе просит отменить судебный акт и отказать Думе в удовлетворении заявленных требований.

Дума представила отзыв на жалобу, из содержания отзыва следует, что с заявленными доводами Заявитель не согласен, решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, просит его оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третье лицо отношение к апелляционной жалобе не выразило.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом, в судебное заседание представителей не направили. Руководствуясь статьёй 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, коллегия рассмотрела жалобу в отсутствие участвующих в деле лиц.

Из материалов дела коллегия установила следующее.

Городской Думой города Петропавловск - Камчатского 29 июня 2000 года за N 136-р принято решение "Об утверждении Правил содержания мест

погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск - Камчатского городского муниципального образования" (том 1, лист дела 135).

В связи с поступившим в Камчатское УФАС России заявлением ООО "Ритуал" антимонопольным органом 09.07.2012 был направлен запрос о предоставлении нормативно-правового обоснования включения пунктов 7.1, 7.4, 9.1, 9.4 в текст Правил содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск - Камчатского городского муниципального образования" и копии Решения Городской Думы от 29.06 2000 за N 136-р "Об утверждении Правил содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск - Камчатского городского муниципального образования" (том 1, лист дела 145).

11 июля 2012 года от Главы Петропавловск-Камчатского городского округа за исх. N 222-и на указанное выше обращение поступил ответ со ссылками на статьи 18, 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", а также подпункт 23 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и подпункт 23 пункта 1 статьи 11 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа (т.1, л.д. 133).

Приказом от 17 июля 2012 года N 124-П Управлением Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю возбуждено дело N 21 -05/25-12А по признакам нарушения Городской Думой Петропавловск-Камчатского городского округа части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 133-ФЗ "О защите конкуренции".

По результатам рассмотрения комиссией Камчатского УФАС России дела N 21-05/25-12А принято 07 августа 2012 года (т.1, л.д. 104-107), решение:

"1. Признать Городскую Думу Петропавловск-Камчатского городского округа нарушившей пункт 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 133 - ФЗ "О защите конкуренции", а именно нарушение выражено в принятии пунктов 7.1,7.4, 9.1,9.4 Правил содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск - Камчатского городского муниципального образования, утвержденных решением Городской Думы от 29.06.2000 N 136-р в редакции не соответствующей нормам антимонопольного законодательства.

2. Выдать Городской Думе Петропавловск - Камчатского городского округа предписание о приведении пунктов 7.1,7.4, 9.1,9.4 Правил содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск - Камчатского городского муниципального образования, утвержденных решением Городской Думы от 29.06.2000 N 136-р в соответствие с антимонопольным законодательством".

07 августа 2012 года Камчатским УФАС России вынесено предписание: "1. В срок до 24 сентября 2012 года устранить последствия нарушения пункта 1 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в принятии пунктов 7.1,7.4, 9.1,9.4 Правил содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск - Камчатского городского муниципального образования, утвержденных решением Городской Думы от 29.06.2000 N 136-р в редакции, нарушающей нормы антимонопольного законодательства

2. Принять пункты 7.1,7.4, 9.1,9.4 Правил содержания Правил содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск -Камчатского городского муниципального образования, утвержденных решением Городской Думы от 29.06.2000 N 136-р в редакции, соответствующей нормам антимонопольного законодательства.

3. О выполнении настоящего предписания сообщить в срок до 29 сентября 2012 года.

Предписание может быть обжаловано в Арбитражный суд Камчатского края в течение трех месяцев со дня его принятия." (т. 1, л.д. 102-103).

Также в данном предписании со ссылкой на часть 2.6 статьи 19.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях имеется указание на возможное применение ответственности за невыполнение данного предписания (т.1, л.д. 103).

Не согласившись с вынесенными решением и предписанием Городская Дума Петропавловск-Камчатского городского округа обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд первой инстанции, который заявленные требования удовлетворил.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в жалобе, коллегия апелляционной инстанции находит решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 14 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (действовавшего в 2000 году) к органам местного самоуправления относились: выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

В силу пунктов 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон о местном самоуправлении) представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации к исключительной компетенции которых входило принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования.

Подпунктом 23 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. При этом из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее по тексту - Закон о погребении) регулирует отношения, связанные с погребением умерших и устанавливает основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Согласно пункту 2 статьи 25 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Частью 1 статьи 29 Закона о погребении предусмотрено, что органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Как следует из материалов дела, антимонопольный орган видит признаки нарушения антимонопольного законодательства в положениях пунктов 7.1,7.4, 9.1, 9.4 (том 1 лист дела 137), поскольку, как следует из текста решения УФАС (том 1 лист дела 15) эти положения вводят ограничения в отношении осуществления отдельных видов деятельности на рынке похоронных услуг, создают препятствия осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, не отнесенным к категории "службы по вопросам похоронного дела", вводят ограничения прав хозяйствующих субъектов, не отнесенным к категории "службы по вопросам похоронного дела", на оказание похоронных услуг, создают дискриминационные условия на рынке оказания похоронных услуг.

Согласно Правилам содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск-Камчатского городского округа, утвержденным решением городской Думы N 136-р от 29 июня 2000 года (далее по тексту - Правила погребения) обязанность по погребению умершего и оказание услуг по погребению возложена на создаваемые администрацией города Петропавловска-Камчатского специализированные службы по вопросам похоронного дела, что соответствует положениям Закона о погребении.

Из изложенного следует, что обязанность по организации муниципальных мест погребения и похоронного дела, возложенная Законом о погребении на органы местного самоуправления, исполнена Думой путем принятия указанных выше Правил, согласно которым оказание услуг по погребению является обязанностью соответствующих специализированных служб.

Статьями 6, 9, 10, 12 Закона о погребении предусмотрено, что услуги по погребению умерших могут оказываться и иными организациями или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в этой сфере. При этом ни Закон о погребении, ни спорные пункты Правил не ограничивает неспециализированные организации на занятие указанным видом деятельности. Доказательства обратного материалы дела не содержат, управлением не представлены.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон защите о конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При этом антимонопольный орган обязан доказать, что акты, действия (бездействие) органов государственной власти или местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган - подтвердить правомерность своих актов, действий (бездействия) конкретными нормами федерального закона, разрешившими данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие) (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Суд первой инстанции верно указал, что текст решения антимонопольного органа от 07.08.2012 по делу N 21 -05/22-12А не содержит обстоятельств свидетельствующих о том, что рассматриваемый нормативный правовой акт привел или мог привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В решении от 07.08.2012 имеется только ссылка о рассмотрении в 2009 году другого дела N 21-05/12-2009 и сделан вывод о неисполнении в полном объеме предписания по данному делу (N 21-05/12-2009). При этом, как указал суд первой инстанции, заявитель по указанным обстоятельствам возражал, поскольку рассматривались другие положения в 2009 году и в отношении их были внесены соответствующие изменения, о чем свидетельствует сам текст решения в редакции изменений внесенных в 2009 году (т.1, л.д. 137-138, 139). По требованию суда первой инстанции материалы данного дела, на которое имеется ссылка в оспариваемом решении, представлены не были. Заинтересованным лицом в ходе судебного разбирательства, представлены письменные пояснения за подписью руководителя Управления исх. N 270/05 от 07.02.2013 в которых указано об утере материалов дела N 21-05/122009 в декабре 2011 года, в силу чего, суд первой инстанции верно отметил, что при рассмотрении в августе 2012 года дела N 21 -05/22-12А заинтересованное лицо не могло анализировать материалы дела N 21 -05/12-2009 в связи с их утерей за 9 месяцев до наступивших событий.

Руководствуясь изложенным, коллегия считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение не содержит обстоятельств свидетельствующих о том, что рассматриваемый нормативный правовой акт привел или мог привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В решении антимонопольного органа не указаны мотивы, по которым он посчитал нормативный акт, влияющим на конкурентную среду.

В силу пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

При этом как разъяснил Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 03 апреля 2012 года N 630-О, сами по себе предписания антимонопольного органа об отмене или изменении нарушающих антимонопольное законодательство актов силой принудительного исполнения не обладают, а преследуют цель понудить соответствующие органы (организации) и их должностных лиц исполнить содержащиеся в них требования, прежде всего, в добровольном порядке в условиях, когда полномочиями самостоятельно признавать недействительными (недействующими) такие акты антимонопольные органы не наделены (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2000 года N 237-О).

Соответственно, акты (их отдельные положения) федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных указанных в законе органов или организаций, в отношении которых антимонопольными органами выданы предписания об отмене (изменении), утрачивают силу только по решению принявшего их органа или по решению суда, принятому по заявлению антимонопольного органа (подпункт "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции").

Из пункта 3.1 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03 апреля 2012 года N 630-О также следует, что предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений, что, в частности, подтверждается положением подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 данного Федерального закона, наделяющим антимонопольный орган правом обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими полностью или частично нормативных правовых актов соответствующих органов или организаций. При этом пунктом 2 оспариваемого предписания от 07.08.2012 N 2023/05 представительному органу местного самоуправления предписано принять пункты 7.1,7.4, 9.1,9.4 муниципального нормативного правового акта - Правил содержания Правил содержания мест погребения и порядка деятельности общественных кладбищ Петропавловск - Камчатского городского муниципального образования, утвержденных решением Городской Думы от 29.06.2000 N 136-р в другой редакции, а не об исключении соответствующих положений.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе, позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, апелляционная жалоба не содержит, оснований для переоценки выводов суда первой инстанции, представленных доказательств у апелляционной инстанции не имеется. Кроме того, доводы заявителя апелляционной жалобы не опровергают выводы суда первой инстанции, а выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

В соответствии со ст. 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 15.02.2013 по делу N А24-4726/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Т.А. Солохина

Судьи

В.В. Рубанова Г.М. Грачёв