Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2013 г. N 02АП-3031/13

г. Киров

29 мая 2013 г.

Дело N А82-15032/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 мая 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бородиной Н.А.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Лисицыной О.С., действующей на основании доверенности от 20.03.2013,

рассмотрев в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Ярославский завод дизельной аппаратуры"

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 01.03.2013 по делу N А82-15032/2012, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению открытого акционерного общества "Ярославский завод дизельной аппаратуры" (ИНН: 7601000833, ОГРН: 1027600622466)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ИНН: 7604009440, ОГРН: 1027600695154)

о признании недействительным приказа от 30.11.2012 N 685 о продлении срока проведения плановой проверки,

установил:

открытое акционерное общество "Ярославский завод дизельной аппаратуры" (далее - заявитель, ОАО "ЯЗДА", Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 30.11.2012 N 685 о продлении срока проведения плановой проверки Общества, проводимой на основании приказа УФАС от 08.11.2012 N 627.

Решением суда от 01.03.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не оспаривая резолютивную часть решения, заявитель не согласился и счел необоснованным изложенный в мотивировочной части данного судебного акта вывод о наличии законных оснований для продления срока проведения проверки, в связи с чем обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции изменить, включить в мотивировочную часть решения вывод об отсутствии у антимонопольного органа исключительных оснований для продления срока проверки ОАО "ЯЗДА" приказом от 30.11.2012 N 685 и исключить из мотивировочной части выводы суда о правомерности действий Управления по продлению срока проверки.

Ссылаясь на часть 3 статьи 13 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", части 9, 10 статьи 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также пункт 3.68 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 N 340 (далее - Административный регламент N 340), Общество не оспаривает тот факт, что перечень оснований для продления проверки является открытым, однако, по мнению заявителя, это не означает, что срок проведения проверки может быть продлен по любым обстоятельствам, в том числе из-за ненадлежащего исполнения государственной функции по проведению проверок и возникшего в связи с этим недостатка времени для проведения контрольных мероприятий. ОАО "ЯЗДА" указывает на то, что право продления проверки из смысла указанных норм права может быть реализовано только в исключительных случаях, однако в рассматриваемом случае истинной причиной продления срока явился поздний срок начала проверки, сорванный по причинам, зависящим от УФАС, и повлекший недостаток времени для проведения контрольных мероприятий.

Также заявитель жалобы отмечает, что фактически срок проведения проверки ОАО "ЯЗДА" впоследствии неоднократно продлялся иными приказами Управления. С учетом последующих действий Общество полагает очевидным тот факт, что ответчик изначально имел намерения на продление срока проверки вне зависимости от каких-либо обстоятельств, а обжалуемое продление срока проверки приказом от 30.11.2012 N 685 не было вызвано какими-либо исключительными обстоятельствами.

Общество не возражает против того, чтобы отказ в удовлетворении заявленных им требований был мотивирован отсутствием совокупности двух условий, предусмотренных частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ): несоответствие оспариваемого приказа закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя. Вместе с тем, по его мнению, совершенно недопустим вывод в судебном решении о законности действий антимонопольного органа, поскольку материалами дела подтверждается обратное.

Управление письменный отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В соответствии со статьей 153.1 АПК РФ дело рассмотрено в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ярославской области.

В судебном заседании представитель Общества настаивал на доводах, изложенных в апелляционной жалобе.

Ответчик явку представителя в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителя ответчика.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 08.11.2012 Управлением на основании пункта 11 части 1 статьи 23, статей 24, 25, 25.1 Закона о защите конкуренции издан приказ N 627 о проведении плановой выездной проверки в отношении ОАО "ЯЗДА" и формировании инспекции для проведения такой проверки, кроме того, определена цель проверки - осуществление контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в соответствии с утвержденным планом проведения проверок на 2012 год; определен предмет и период проведения проверки - с 13.11.2012 по 03.12.2012; а также определен перечень мероприятий по контролю и перечень подлежащих представлению документов (л.д. 19-21).

Устное требование проверяющих о предоставлении документов для осмотра в соответствии с пунктом 3.35 Административного регламента N 340 заявителем исполнено не было, что отражено в акте от 29.11.2012, составленном членами комиссии УФАС по проведению проверки.

Письменное требование о представлении документов (информации) для проверки вручено представителю ОАО "ЯЗДА" 29.11.2012, что подтверждается материалами дела и пояснениями представителей сторон (л.д. 22). До указанной даты какие-либо проверочные мероприятия контролирующим органом не проводились.

Трехдневный срок для представления документов для проверки, установленный требованием, врученным 29.11.2012, с учетом выходных дней истекал 04.12.2012, то есть за пределами установленного ранее срока проведения проверки.

Указанные обстоятельства послужили основанием для вынесении приказа от 30.11.2012 N 685 о продлении срока проведения проверки до 29.12.2012 (л.д. 23).

Полагая, что основания для продления срока проверки, предусмотренные пунктом 3.68 Административного регламента N 340, у антимонопольного органа отсутствовали, а издание названного приказа нарушает интересы Общества, поскольку позволяет Управлению безосновательно проводить в отношении ОАО "ЯЗДА" мероприятия по контролю за пределами срока проведения проверки, установленного приказом от 08.11.2012 N 627, в связи с чем Общество лишается реальных гарантий права на непредвзятый и обоснованный контроль за осуществляемой им деятельностью, заявитель обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании приказа УФАС от 30.11.2012 N 685 недействительным.

Суд первой инстанции, отметив, что перечень оснований для продления срока проверки законодательством не ограничен, пришел к выводу о том, что вынесенный ответчиком приказ не нарушает требований Закона о защите конкуренции и Административного регламента N 340, а также прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку носит организационный характер, и отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя Общества, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для изменения мотивировочной части обжалуемого судебного акта в части включения в нее и исключения указанных Обществом выводов в силу следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Заявитель апелляционной жалобы согласен с резолютивной частью оспариваемого судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований и не возражает против того, что выводы суда мотивированы, в том числе отсутствием нарушения прав и законных интересов Общества в связи с изданием антимонопольным органом оспариваемого приказа, в то же время не согласен с мнением о соответствии данного приказа требованиям закона.

Полномочия антимонопольного органа по проведению проверок регламентированы статьями 25.1 - 25.6 Закона N 135-ФЗ, а также Административным регламентом N 340.

Статьей 25.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей.

Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме выездных и документарных проверок (часть 1).

Предметом плановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности (часть 3).

Исходя из потребности в обеспечении при проведении выездной проверки с одной стороны учета интересов проверяемого лица, связанных с самостоятельным и беспрепятственным осуществлением предпринимательской деятельности, а с другой стороны - эффективности мероприятий по проверке соблюдения им требований антимонопольного законодательства, законодатель установил в части 9 статьи 25.1 Закона N 135-ФЗ в качестве общего правила ограничение срока проведения выездной проверки одним месяцем с даты начала ее проведения, однако предусмотрел возможность его продления на два месяца в исключительных случаях на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку.

Закон о защите конкуренции таким образом закрепил одновременно унифицированный и дифференцированный подход к определению сроков, в течение которых в отношении хозяйствующих субъектов осуществляются контрольные мероприятия в форме выездной проверки, имеющий своей целью обеспечить одинаковый объем правовых гарантий каждому проверяемому лицу и вместе с тем позволяющий учитывать юридически значимые и объективно обусловленные различия между отдельными категориями хозяйствующих субъектов, что позволяет дифференцировать сроки проведения выездных проверок в зависимости и от определенных критериев.

К основаниям продления срока проведения проверки относится необходимость проведения экспертиз, исследований, испытаний, осуществления перевода на русский язык документов, представленных проверяемым лицом на иностранном языке, и других необходимых мероприятий, без которых невозможно оценить соответствие деятельности проверяемого лица требованиям антимонопольного законодательства (часть 10 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции).

Следует отметить, что содержащееся в части 10 статьи 25.1 Закона N 135-ФЗ положение предусматривает не только открытость перечня оснований продления срока проведения проверки, но и обязательность мероприятий, в связи с необходимостью проведения которых продлевается срок проведения проверки, поскольку их неосуществление исключает возможность объективной оценки соответствия деятельности проверяемого лица требованиям антимонопольного законодательства.

Исполнение государственной функции УФАС по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации регламентировано Административным регламентом N 340.

Порядок продления срока проведения проверки установлен пунктами 3.68 - 3.71 названного Административного регламента.

В случае невозможности завершения проверки в срок, установленный приказом руководителя антимонопольного органа о ее проведении, руководитель инспекции (или должностное лицо, проводящее проверку, в случае проведения документарной проверки одним должностным лицом) подготавливает на имя руководителя антимонопольного органа служебную записку с предложением о продлении срока проведения проверки.

По результатам согласования служебной записки, указанной в пункте 3.68 настоящего Регламента, срок проведения проверки, установленный приказом руководителя антимонопольного органа о ее проведении, на основании приказа руководителя антимонопольного органа может быть продлен не более чем на два месяца.

Пункт 3.68 Административного регламента содержит аналогичный установленному частью 10 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции перечень оснований продления срока проведения проверки, который также является открытым.

Из материалов дела следует, что первоначально приказом Управления от 08.11.2012 N 627 срок проведения плановой выездной проверки в отношении ОАО "ЯЗДА" был установлен с 13.11.2012 по 03.12.2012, а приказом УФАС от 30.11.2012 N 685 данный срок продлен до 29.12.2012.

Судом первой инстанции установлено, что в ходе проведения плановой выездной проверки 29.11.2012 антимонопольным органом у Общества помимо прочих были запрошены проект договора по подаче тепловой энергии в горячей воде с ОАО "Управляющая компания многоквартирными домами Заволжского района" на 2012 год и все протоколы разногласий, протоколы согласования разногласий к указанному договору, которые не были представлены представителями ОАО "ЯЗДА", о чем составлен соответствующий акт. В связи с отказом в представлении для осмотра ряда интересующих комиссию Управления документов ответчику пришлось запросить их письменным требованием, однако, учитывая сроки предоставления таких документов, у антимонопольного органа не оставалось времени для их исследования (л.д. 64). В том числе и данное обстоятельство послужило основанием для продления срока проведения проверки.

Из указанного следует, что формальная сторона процедуры продления срока проведения проверки была соблюдена. Целесообразность проведения контрольных мероприятий, а также эффективность деятельности сотрудников контролирующей организации относится к компетенции и контролю органа, назначившего проверку.

В данном случае антимонопольный орган действовал в рамках закона, а продление срока проведения проверки не нарушило прав заявителя, поскольку должностные лица комиссии Управления не вышли за пределы назначенной проверки. Увеличение срока проведения проверки было вызвано объективными обстоятельствами.

Признавая безотносительность аргументов Общества о том, что в соответствии с приказом УФАС от 08.11.2012 N 627 проверка должна была проводиться с 13.11.2012, а фактически сотрудники Управления начали проверку 29.11.2012, апелляционный суд отмечает, что ни названный приказ, ни Закон о защите конкуренции или Административный регламент не обязывают комиссию антимонопольного органа приступить к проведению проверки немедленно. Наличие иных приказов УФАС, на основании которых в последующем имело место продление срока проведения назначенной приказом от 08.11.2012 N 627 проверки, не может быть принято во внимание. Основанные на них доводы Общества с учетом даты издания оспариваемого приказа и установленных им сроков продления проверки выходят за рамки предмета рассматриваемого спора.

Следовательно, как правомерно отмечено судом первой инстанции, оспариваемый приказ не противоречит указанным нормам закона, а также не нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Вопреки мнению ОАО "ЯЗДА" продление сроков проведения проверки не может свидетельствовать о нарушении требований закона в связи с изданием оспариваемого приказа, тем более что отсутствие такого решения с учетом обстоятельств данного дела исключило бы возможность оценки соответствия деятельности проверяемого лица требованиям антимонопольного законодательства, являющейся целью данной проверки. В этой связи представляется, что ссылки заявителя на отсутствие оснований для продления срока проверки безосновательны. Оснований для изменения мотивировочной части судебного акта не имеется.

В рассматриваемом случае совокупность условий, предусмотренная частью 1 статьи 198 АПК РФ и являющаяся в силу части 2 статьи 201 АПК РФ основанием для признания оспариваемого приказа недействительным, отсутствует, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно отказал Обществу в удовлетворении заявленных требований.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении.

Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

В этой связи решение Арбитражного суда Ярославской области от 01.03.2013 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ОАО "ЯЗДА" - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно пункту 15 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 25.05.2005 N 91 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" при обжаловании судебных актов по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается юридическими лицами в размере 1 000 рублей и в соответствии со статьей 110 АПК РФ относится на заявителя.

Общество по платежному поручению от 26.03.2013 N 2089 уплатило государственную пошлину в размере 2 000 рублей, в связи с чем на основании пункта 1 части 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1 000 рублей подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 01.03.2013 по делу N А82-15032/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Ярославский завод дизельной аппаратуры" - без удовлетворения.

Возвратить открытому акционерному обществу "Ярославский завод дизельной аппаратуры" (ИНН: 7601000833, ОГРН: 1027600622466) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 000 (одной тысячи) рублей 00 копеек, излишне уплаченную по платежному поручению от 26.03.2013 N 2089.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина П.И. Кононов