Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2013 г. N 02АП-2759/13

г. Киров

29 мая 2013 г.

Дело N А82-8145/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 мая 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Русаковой О.Г.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

индивидуального предпринимателя Митрофановой Елены Викторовны

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 18.02.2013 по делу

N А82-8145/2012, принятое судом в составе судьи Марусина В.А.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Митрофановой Елены Викторовны (ИНН: 760600418573, ОГРН: 304760635500330)

к Управлению земельных ресурсов мэрии города Ярославля (ИНН 7604092913, ОГРН 1067604080345), Департаменту архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля (ИНН 7604058662, ОГРН 1027600681580)

о признании незаконным ненормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Митрофанова Елена Викторовна (далее - заявитель, ИП Митрофанова Е.В., предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Управлению земельных ресурсов мэрии города Ярославля (далее - УЗР мэрии г. Ярославля, Управление), Департаменту архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля (далее - Департамент) о признании недействительным приказа Управления от 29.02.2012 N 450 "Об отказе в проведении мероприятий по выбору земельного участка по адресу: ул. Победы, в р-не д. 5а в Кировском р-не г. Ярославля", об обязании Департамента издать приказ, утверждающий список организаций, осуществляющих выдачу технических условий подключения объекта капитального строительства - объекта общественного питания с инженерными коммуникациями на 10 мест, расположенного на земельном участке по адресу: ул. Победы, в районе д. 5а г. Ярославля, к сетям инженерно-технического обеспечения, список органов и организаций, осуществляющих проведение процедур согласования в отношении указанного объекта, указанный приказ направить в УЗР мэрии г. Ярославля, осуществить сбор технических условий и согласований, после чего направить в УЗР мэрии г. Ярославля информацию о проведенной проверке собранных технических условий, согласований и предложений по схемам расположения, а также об обязании Управления осуществить информирование населения о возможном предоставлении земельного участка по адресу: ул. Победы, в районе д. 5а г. Ярославля для строительства объекта общественного питания с инженерными коммуникациями на 10 мест по заявлению ИП Митрофановой Е.В.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 18.02.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, ИП Митрофанова Е.В. обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению предпринимателя, судом первой инстанции неправильно истолковано постановление Правительства Ярославской области от 22.06.2011 N 456-п, которым утвержден проект зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Ярославля. Заявитель считает, что спорный земельный участок не относится к территориям исторических зеленых насаждений и расположенные на нем деревья могут быть снесены, так как возможность сноса зеленых насаждений в случае строительства объекта капитального строительства предусмотрена Положением о сносе и пересадке зеленых насаждений на территории г. Ярославля, утвержденным постановлением мэрии г. Ярославля от 21.08.2012 N 1837.

Департамент в отзыве на апелляционную жалобу просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

О времени и месте судебного заседания стороны извещены надлежащим образом, Департамент заявил ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя, заявитель и Управление явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ИП Митрофанова Е.В. 15.11.2011 обратилась в Правительство Ярославской области с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта общественного питания на 10 мест с инженерными коммуникациями (л.д. 14). Примерный размер земельного участка, указанный в заявлении - 400 кв.м., предполагаемое место размещения - г. Ярославль, ул. Победы, в районе дома N 5а. К заявлению прилагались схема размещения земельного участка, обоснование примерного размера земельного участка, а также информация о потребности в инженерном обеспечении.

21.02.2012 Департаментом для УЗР мэрии г. Ярославля составлено заключение (л.д. 64), согласно которому размещение планируемого заявителем объекта на испрашиваемом земельном участке признавалось невозможным в силу следующих обстоятельств:

1. Не соблюдается нормативное противопожарное расстояние от предполагаемого объекта строительства до существующих сооружений - 6 метров, до существующих объектов капитального строительства - 10 м. согласно статье 69 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

2. Не соблюдается охранная зона до кабельной линии 6кВ - 3 провода - 1-м., до воздушной линии электропередачи до 1 кВ со столбами освещения - 2 м. согласно постановлению Правительства РФ от 24.02.2009 N 160.

3. Не соблюдается нормативное расстояние до водопровода d-53 мм - 5 м. согласно таблицы 15 СП 42.13330.2011 ("Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений"), до теплотрассы 2d-133 мм - 2 м. до фундаментов зданий и сооружений согласно таблице 3* СНиП 2.04.07-86* "Тепловые сети".

4. Не соблюдается требование п. 12.26 СП 42.13330.2011 "Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений"). Расстояние от трансформаторных подстанций до окон жилых домов и общественных зданий с учетом уровней шума и вибрации должно быть не менее 10-м.

5. Согласно проекту зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры г. Ярославля), утвержденному постановлением Правительства Ярославской области от 22.06.2011 N 456-п рассматриваемый земельный участок расположен на территории охраняемых исторических зеленых насаждений. Невозможно соблюдение требований п. 9.5. 42.13330.2011 "Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений"), согласно которому расстояние до стен зданий составляет 5 м.

Приказом начальника УЗР мэрии г. Ярославля от 29.02.2012 N 450 отказано в проведении мероприятий по выбору земельного участка по заявлению Митрофановой Е.В. по основаниям, указанным в заключении Департамента от 21.02.2012 (л.д. 11).

Считая, что указанное решение не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, ИП Митрофанова Е.В. обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Арбитражный суд Ярославской области, руководствуясь положениями ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), ст.ст. 44, 61 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Ярославской области и органов местного самоуправления городского округа города Ярославля при распоряжении земельными участками в городе Ярославле, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденного постановлением губернатора Ярославской области от 30.05.2007 3 487 "О взаимодействии при распоряжении земельными участками в городе Ярославле" (далее - Порядок взаимодействия), п. 4 ст. 35 Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета г. Ярославля от 17.09.2009 N 201 (далее - Правила землепользования и застройки), пришел к выводу о соответствии оспариваемого приказа закону, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ИП Митрофанова Е.В. инициировала процедуру предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Согласно пункту 1 статьи 28 ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены юридическим лицам в собственность или в аренду.

Предоставление земельных участков осуществляется по определенной процедуре на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 ЗК РФ.

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, урегулирован статьями 30 - 32 ЗК РФ.

Согласно пункту 1 статьи 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Согласно пункту 2 статьи 31 ЗК РФ орган местного самоуправления по заявлению гражданина, юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (пункт 2 статьи 31 ЗК РФ).

В пункте 5 статьи 31 ЗК РФ предусмотрено, что результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны.

В силу пункта 6 статьи 31 ЗК РФ, исполнительный орган государственной власти принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

По смыслу приведенных норм на этапе решения вопроса о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта определяется принципиальная возможность строительства конкретного объекта, который указан заинтересованным лицом в заявлении, на участке, выбранном для строительства. Осуществление мероприятий по выбору земельного участка является невозможным в случае наличия непреодолимых препятствий для такого выбора, обусловленных, имеющимися в пределах соответствующей территории, экологическими, градостроительными и иными условиями использования данной территории.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Ярославской области N 21-з распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Ярославской области - городе Ярославле в целях строительства объектов капитального строительства (за исключением жилищного строительства) осуществляется органами исполнительной власти Ярославской области.

На момент издания УЗР мэрии г. Ярославля приказа от 29.02.2012 N 450 вопросы распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Ярославской области - городе Ярославле регулировались Порядком взаимодействия органов исполнительной власти Ярославской области и органов местного самоуправления городского округа города Ярославля при распоряжении земельными участками в городе Ярославле, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденным постановлением губернатора Ярославской области от 30.05.2007 N 487 (действовал до 19.04.2012).

В пункте 1.2 Порядка взаимодействия предусмотрено, что в течение десяти рабочих дней со дня регистрации заявления департамент по управлению государственным имуществом Ярославской области осуществляет подготовку информации о наличии или отсутствии заявителей и правообладателей на испрашиваемый земельный участок и об объектах недвижимости, расположенных на нем, их правообладателях, а также о разрешенном использовании земельного участка, о возможности и целесообразности размещения предполагаемого объекта строительства; для подготовки указанной выше информации департамент вправе направлять запросы; поступившую информацию направляет в комиссию Правительства области по рассмотрению заявлений о представлении земельных участков в городе Ярославле.

На основании соответствующего решения указанной комиссии департамент управления государственным имуществом Ярославской области обращается в орган местного самоуправления, который в течение 75 дней со дня поступления такого обращения обеспечивает проведение определенных мероприятий (подпункт 1.5 пункта 1 Порядка взаимодействия), в том числе выбор земельного участка.

Акт о выборе земельного участка для строительства с утвержденными схемами расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора в срок, указанный в подпункте 1.5 данного пункта Порядка взаимодействия, представляется уполномоченным органом местного самоуправления в Департамент управления государственным имуществом Ярославской области. В случае невозможности оформления акта о выборе земельного участка для строительства по основаниям, установленным действующим законодательством, органы (орган) местного самоуправления принимают (-ет) решение об отказе в проведении мероприятий, установленных подпунктом 1.5 данного Порядка взаимодействия, с указанием причин отказа. Решение об отказе принимается не позднее срока, установленного в подпункте 1.5 данного пункта Порядка взаимодействия, и направляется в департамент в течение пяти рабочих дней с момента его принятия для последующего вынесения его на рассмотрение комиссии. Комиссия в течение десяти рабочих дней принимает решение об отказе в размещении объекта (пункт 1.7 Порядка взаимодействия).

Таким образом, в силу приведенных выше положений ЗК РФ и нормативных правовых актов Ярославской области УЗР мэрии г. Ярославля наделено правом принятия решений об отказе в проведении мероприятий по выбору конкретных земельных участков для строительства объектов капитального строительства при наличии непреодолимых препятствий для такого выбора, обусловленных, в том числе имеющимися в пределах соответствующей территории градостроительными условиями. Как видно из оспариваемого приказа УЗР мэрии г. Ярославля от 29.02.2012 N 450, одним из оснований отказа в проведении мероприятий по выбору земельного участка, испрашиваемого предпринимателем, явилось нахождение на данном участке охраняемых исторических зеленых насаждений.

При таких обстоятельствах у УЗР мэрии г. Ярославля имелись законные основания для принятия оспариваемого решения об отказе в проведении мероприятий по выбору испрашиваемого заявителем для размещения объекта общественного питания земельного участка в связи со следующим.

В силу ч. 2 ст. 31 ЗК РФ выбор земельного участка для строительства объекта капитального строительства может быть осуществлен лишь при наличии возможности размещения данного объекта в пределах испрашиваемой территории, исходя из сложившихся экологических, градостроительных и иных условий ее использования.

В соответствии с пунктами 2, 4 ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (далее - ГСК РФ) принципами градостроительного законодательства, регулирующего в том числе отношения в области капитального строительства, являются: обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

В соответствии с ч. 1 ст. 44 Закона об охране окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, обеспечивающие благоприятное состояние окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем. Здания, строения, сооружения и иные объекты должны размещаться с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно-гигиенических норм и градостроительных требований.

Согласно ч. 1 ст. 61 Закона об охране окружающей среды зеленый фонд городских и сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. В силу ч. 2 ст. 61 названного закона охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды; на территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

По смыслу приведенных положений Закона об охране окружающей среды к зеленому фонду городских поселений относятся все территории городского поселения, занятые зелеными насаждениями. При этом в силу указанных выше экологических требований должны приниматься меры по сохранению и развитию таких территорий, по недопущению осуществления какой-либо хозяйственной или иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на них.

Таким образом, системное толкование норм ч. 2 ст. 31 ЗК РФ, ст. 2 ГСК РФ и ст. ст. 44, 61 Закона об охране окружающей среды позволяет сделать вывод о том, что при решении вопроса о возможности размещения на определенной территории объекта капитального строительства приоритет должен отдаваться соблюдению экологических требований, предъявляемых к данной территории, в том числе требования о необходимости сохранения расположенных на ней зеленых насаждений. Объект капитального строительства не может размещаться на территории, отнесенной к зеленому фонду городского поселеения.

Суд апелляционной инстанции находит правомерными доводы апелляционной жалобы о том, что спорный земельный участок, расположенный в сквере на пересечении улиц Победы и Кооперативной не включен в проект зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Ярославля, утвержденный постановлением Правительства Ярославской области от 22.06.2011 N 456-п. В то же время в представленной в материалы дела схеме размещения исторических зеленых насаждений из вышеуказанного проекта зон охраны объектов культурного наследия видно, что сквер на пересечении улиц Победы (у дома N 5а) включен в зону исторических зеленых насаждений (л.д. 72). Кроме того, согласно фрагменту карты функциональных зон в составе Генерального плана г. Ярославля (л.д. 74) испрашиваемый заявителем земельный участок расположен в зоне рекреационного назначения, а именно в зоне городских парков (л.д. 75). Таким образом, материалами дела подтверждается факт нахождения спорного земельного участка в зоне зеленых насаждений, то есть в пределах территории зеленого фонда города Ярославля. При таких обстоятельствах в силу приведенных выше правовых норм размещение указанного объекта капитального строительства на данной территории недопустимо.

С учетом изложенного арбитражный суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что наличие на испрашиваемом заявителем для строительства объекта земельном участке многолетних зеленых насаждений является непреодолимым препятствием для проведения мероприятий по выбору данного участка для строительства. В этой связи оспариваемый приказ УЗР мэрии г. Ярославля от 29.02.2012 N 450 соответствует положениям ч. 2 ст. 31 ЗК РФ, ст. 2 ГСК РФ, ст. 44, 61 Закона об охране окружающей среды.

С учетом изложенного выше решение Арбитражного суда Ярославской области от 18.02.2013 по делу N А82-8145/2012 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 18.02.2013 по делу N А82-8145/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Митрофановой Елены Викторовны - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева