Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2013 г. N 02АП-2927/13

г. Киров

30 мая 2013 г.

Дело N А28-424/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 мая 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе судьи Немчаниновой М.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Талановой У.Ю.

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (представитель в Кировской области - Управление Федерального казначейства по Кировской области)

на решение Арбитражного суда Кировской области от 12.03.2013 по делу N А28-424/2013 (дело рассмотрено судом в порядке упрощенного производства), принятое судом в составе судьи Малышевой М.В.,

по иску Администрации Оричевского района Кировской области (ОГРН: 1034314500120; ИНН: 4324000174)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН: 7710168360, ОГРН: 1037739085636), представитель в Кировской области - Управление федерального казначейства по Кировской области (ИНН: 4347015804, ОГРН: 1024301337246),

третье лицо: Департамент финансов Кировской области (ОГРН: 1034316505497; ИНН: 4347015963),

о взыскании 30 833 рублей 36 копеек,

установил:

Администрация Оричевского района Кировской области (далее - Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, представителем которого в Кировской области является - Управление федерального казначейства по Кировской области (далее - Минфин, ответчик) о взыскании за счет средств казны Российской Федерации убытков в сумме 30 833 рублей 36 копеек, возникших у Администрации в связи с возмещением расходов медицинскому работнику МЛПУ "Оричесвкая центральная районная больница" Фазлиахметовой Валентине Николаевне по оплате предоставленных ей в период с декабря 2008 года по ноябрь 2011 года жилищно-коммунальных услуг.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 12.03.2013 исковые требования Администрации удовлетворены в полном объеме.

Минфин с принятым решением суда не согласился, и обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Кировской области от 12.03.2013 отменить и принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении исковых требований.

Ссылаясь на подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункт 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, определения Конституционного суда Российской Федерации от 07.02.2008 N 383-О-П и от 01.03.2007 N 129-О-П, заявитель жалобы указывает, что решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Заявитель жалобы считает, что полномочием по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, наделены органы местного самоуправления, которые и обязаны вводить эффективные правовые механизмы сохранения прежнего уровня социальной защиты спорной категории граждан. Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципального образования не является основанием для снятия этой обязанности с Администрации.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу указала на законность принятого судом решения, просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Департамент финансов Кировской области отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Стороны о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, Администрация заявила ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя, Минфин и Департамент явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решением мирового судьи судебного участка N 33 Оричевского района Кировской области от 16.01.2012 с Администрации в пользу Фазлиахметовой В.Н. взыскано 30 833 рубля 36 копеек в возмещение расходов по оплате жилого помещения с освещением и отоплением (л.д. 19-25).

Указанным решением установлено, что Фазлиахметова В.Н., являясь медицинским работником, за период с декабря 2008 года по сентябрь 2011 года понесла подлежащие возмещению расходы по коммунальным услугам в сумме 30 833 рублей 36 копеек.

Указанное решение исполнено Администрацией в полном объеме, что подтверждается платежным поручением N 882 от 29.06.2012 (л.д. 38).

Полагая, что обязанность финансирования затрат на оплату мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, лежит на Российской Федерации, Администрация обратилась в арбитражный суд с иском по настоящему делу.

Удовлетворяя заявленные требования, Арбитражный суд Кировской области исходил из того, что финансовое обеспечение прав, социальных гарантий медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности, является расходным обязательством Российской Федерации; причинение убытков истцу связано с бездействием Российской Федерации в лице Министерства, которое выразилось в недостаточном выделении денежных средств из федерального бюджета для возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг проживающим в сельской местности медицинским и фармацевтическим работникам; взысканные по решению мирового судьи от 16.01.2012 с истца суммы по смыслу статей 15, 16, 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации являются убытками истца.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В силу статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан внесены изменения. В частности, часть вторая данной статьи, закреплявшая право медицинских работников, на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, признана утратившей силу; статья дополнена частями четвертой, пятой, шестой. Решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Так, согласно частям 4, 5 и 6 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В соответствии с пунктом 19 данного постановления при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно статье 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) вопросы социальной поддержки медицинских работников не отнесены к вопросам местного значения муниципального района.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, финансовое обеспечение которых осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (пункты 1, 5 статьи 19, пункт 3 статьи 20 Федерального закона N 131-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия, в частности, федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в том числе, субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия, в частности, муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и такие расходные обязательства муниципального образования исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, а субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти (пункты 1, 2 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как правильно указал суд, передача органам местного самоуправления вопросов социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения (пункт 50 статьи 35 Федерального закона N 122-ФЗ) не означает, что предоставление медицинским работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг должно финансироваться за счет собственных средств бюджета соответствующего муниципального образования. Финансирование указанных льгот производится за счет соответствующих субвенций из федерального бюджета.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации (определения от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, постановления от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N9-П) изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, в связи с чем Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

При этом в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Таким образом, передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации.

В силу пункта 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

Размер понесенных истцом убытков на возмещение льгот медицинскому работнику установлен решением мирового судьи судебного участка N 33 Оричевского района Кировской области от 16.01.2012.

Возражений относительно расчета убытков ответчиком не представлено.

Доказательства предоставления Кировской области или муниципальному образованию "Оричевский муниципальный район Кировской области" из федерального бюджета средств на реализацию установленных медицинским работникам льгот в 2008 - 2011 годах, в материалы дела также не представлены.

Таким образом, Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, в связи с чем, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что спорные расходы подлежат взысканию с Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции считает, что ссылка ответчика в апелляционной жалобе на подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является несостоятельной, поскольку указанные в данной правовой норме полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемые за счет средств бюджета субъекта, касаются иных категорий граждан, а также реализуются в отношении льгот и субсидий, предоставляемых законами субъекта Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции от 12.03.2013 принято на основании всестороннего, объективного и полного исследования обстоятельств дела и имеющихся в материалах дела документов, с соблюдением норм материального права.

Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы заявителя не имеется.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы. На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель апелляционной жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, госпошлина по апелляционной жалобе взысканию не подлежит.

Руководствуясь статьями 258, 268 пунктом 1 статьи 269, статьей 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Кировской области от 12.03.2013 по делу N А28-424/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

М.В. Немчанинова