Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2013 г. N 11АП-4825/13

г. Самара

31 мая 2013 г.

Дело N А55-28370/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 29 мая 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 31 мая 2013 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кувшинова В.Е., судей Поповой Е.Г., Филипповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ивановой А.И.,

с участием в судебном заседании:

представителя закрытого акционерного общества "Предприятие тепловых сетей - Сервис" - Зиркиной Е.А. (доверенность от 10 апреля 2013 года N 111),

представителя Государственной жилищной инспекции Самарской области - Трухановой Т.А. (доверенность от 31 августа 2012 года N А-10360),

представителя Некоммерческого Партнерства Саморегулируемая организация "Поволжский межрегиональный центр регулирования деятельности в сфере ЖКХ" - Косилова И.А. (доверенность от 18 сентября 2013 года N 135)

рассмотрев в открытом судебном заседании 29 мая 2013 года в помещении суда апелляционную жалобу Государственной жилищной инспекции Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 22 марта 2013 года по делу N А55-28370/2012 (судья Бойко С.А.),

принятое по заявлению закрытого акционерного общества "Предприятие тепловых сетей - Сервис" (ОГРН 1066316091456, ИНН 6318156000), г. Самара,

к Государственной жилищной инспекции Самарской области, г. Самара,

третье лицо: Некоммерческое Партнерство Саморегулируемая организация "Поволжский межрегиональный центр регулирования деятельности в сфере ЖКХ", г. Самара,

о признании недействительными актов осмотра от 19 сентября 2012 года N 7970/1, N 7970/2, N 7970/3, предписания от 21 сентября 2012 года N 7970-М, о признании незаконными действий по проведению проверки,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Предприятие тепловых сетей - Сервис" (далее - общество, ЗАО "ПТС - Сервис" обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Государственной жилищной инспекции Самарской области (далее - жилищная инспекция, административный орган) о признании актов осмотра от 19 сентября 2012 года N 7970/1, от 19 сентября 2012 года N 7970/2, от 19 сентября 2012 года N 7970/3 недействительными; признании предписания от 21 сентября 2012 года N 7970-М недействительным, а также о признании действий по проведению проверки незаконными (т. 1 л.д. 8-9).

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено - НПСО "Поволжский центр регулирования деятельности в сфере ЖКХ".

Решением Арбитражного суда Самарской области от 22.03.2013 по делу N А55-28370/2012 заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал недействительным предписание Государственной жилищной инспекции Самарской области от 21 сентября 2012 года N 7970-М. Суд признал незаконными действия Государственной жилищной инспекции Самарской области по проведению 19 сентября 2012 года проверки соблюдения ЗАО "ПТС-Сервис" требований о раскрытии информации. В остальной части заявленных требований производство по делу прекращено (т. 1 л.д.159-164).

В апелляционной жалобе жилищная инспекция просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт (т. 2 л.д. 5-15).

Общество апелляционную жалобу отклонило по основаниям, изложенным в отзыве на нее.

Третье лицо отзыв в материалы дела не представило.

В судебном заседании представитель жилищной инспекции поддержал апелляционную жалобу по изложенным в ней основаниям.

Представитель общества отклонил апелляционную жалобу по основаниям, приведенным в отзыве.

Представитель третьего лица отклонил апелляционную жалобу.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на нее и в выступлении представителей сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, в адрес Государственной жилищной инспекции Самарской области поступило заявление жителей дома N 21 по ул. Первомайской в г. Самара (вх. N 7505 от 05.09.2012), в котором они указывали на несоответствие качества и стоимости произведенного УК ЗАО "ПТС-Сервис" ремонта дома и просили содействия жилищной инспекции в устранении выявленных недостатков (т. 1 л.д.59).

К указанному заявлению приложены обращения жильцов дома, в которых они просили ЗАО "ПТС-Сервис" представить сведения о величине суммы денежных средств, собранных по статье "текущий ремонт", перечень выполненных работ по текущему ремонту, документы, подтверждающие выполнение работ (т. 1 л.д.59-60).

На основании данного обращения и.о. руководителя инспекции вынес поручение от 19.09.2012 N 7970 провести мониторинг раскрытия ЗАО "ПТС-Сервис" информации, как управляющей компании.

На основании данного поручения сотрудниками жилищной инспекции произведены осмотры официальных информационных стендов в офисах ЗАО ПТС-Сервис", результаты которых оформлены актами осмотров от 19 сентября 2012 года N 7970/1, от 19 сентября 2012 года N 7970/2, от 19 сентября 2012 года N 7970/3.

В последующем, в отношении заявителя составлен протокол об административном правонарушении от 21 сентября 2012 года N 7970-М по части 1 статьи 7.23.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и вынесено предписание от 21.09.2012 года N 7970-М (т.1 л.д.29-30).

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения заявителя в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

В обоснование своих доводов, заявитель указывает на то, что при проведении проверки жилищной инспекцией нарушены требования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В свою очередь, представитель жилищной инспекции указывает на то, что проведенные им контрольные мероприятия следует рассматривать как систематическое наблюдение, предусмотренное подпунктом "а" пункта 4 Порядка осуществления уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации контроля за соблюдением стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, утвержденного приказом Минрегиона России от 09.04.2012 N 162. По этому, по мнению жилищной инспекции, проведенное контрольное мероприятие проверкой не является и требования Закона N 294-ФЗ на него не распространяются.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, удовлетворив заявленные требования в указанной части, правильно применил нормы материального права.

В силу пункта 2 Порядка осуществления уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации контроля за соблюдением стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, утвержденного приказом Минрегиона России от 09.04.2012 N 162 (далее - Порядок), контроль за соблюдением стандарта раскрытия информации управляющими организациями, товариществами собственников жилья, жилищными кооперативами и иными специализированными потребительскими кооперативами осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 Порядка предусмотрено, что контроль осуществляется в отношении:

а) факта раскрытия информации;

б) источника опубликования информации;

в) сроков и периодичности раскрытия информации;

г) полноты раскрытия информации;

д) достоверности раскрытой информации;

е) порядка раскрытия информации по письменным запросам и запросам в электронном виде, в том числе регистрации письменных запросов, своевременности и полноты рассмотрения письменных вопросов и запросов в электронном виде, а также уведомления о результатах их рассмотрения.

Согласно пункту 4 Порядка контроль осуществляется в следующих формах:

а) систематическое наблюдение и анализ информации применительно к подпунктом "а"-"г" пункта 3 настоящего Порядка;

б) проведение плановых и внеплановых проверок.

Суд первой инстанции, оценив обращение граждан, послужившие поводом к началу контрольного мероприятия, сделал правильный вывод, что в нем не указывается на нарушение ЗАО "ПТС-Сервис" факта раскрытия информации, источника опубликования информации, сроков и периодичности раскрытия информации и полноты раскрытия информации. Исходя из приложенных к нему заявлений жильцов в ЗАО "ПТС-Сервис" усматривается, что полученная жилищной инспекцией информация позволяет говорить о возможном нарушении порядка раскрытия информации по письменным запросам (подпункт "е" пункта 3 Порядка).

Вместе с тем, проверка раскрытия информации по письменным запросам по смыслу пункта 4 Порядка проводится в форме плановых и внеплановых проверок.

Суд первой инстанции правильно указал, что понятие "систематическое наблюдение и анализ информации" в Порядке отсутствует.

В силу части 1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ, данный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Указанным законом устанавливаются порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 2 статьи 1).

Согласно пункту 1 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов муниципального контроля.

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона N 294-ФЗ под проверкой понимается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

В соответствии со статьей 12 Закона N 294-ФЗ предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (часть 1); выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности (часть 2).

Из материалов дела следует, что сотрудники жилищной инспекции в ходе проведенного ими контрольного мероприятия явились по месту нахождения ЗАО "ПТС-Сервис", где ими произведены осмотры информационных стендов.

Суд первой инстанции правильно указал, что действия сотрудников жилищной инспекции подпадают под понятие выездной проверки, так как контрольное мероприятие проведено по месту нахождения юридического лица и по месту фактического осуществления его деятельности; в ходе контрольного мероприятия исследовалось имущество проверяемого лица (информационные стенды) и принимаемые им меры по исполнению обязательных требований стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами.

С учетом изложенного, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что при проведении контрольного мероприятия жилищной инспекцией следовало руководствоваться положениями Закона N 294-ФЗ, регулирующими порядок проведения выездных внеплановых проверок.

Согласно частей 5 и 8 статьи 10, части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц проводится на основании распоряжения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора) после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц.

О проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой, указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом (часть 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

В случае проведения внеплановой выездной проверки членов саморегулируемой организации орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны уведомить саморегулируемую организацию о проведении внеплановой выездной проверки в целях обеспечения возможности участия или присутствия ее представителя при проведении внеплановой выездной проверки (часть 18 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

Суд первой инстанции правильно указал, что в данном случае в нарушение вышеназванных требований статьи 10 Закона N 294-ФЗ распоряжение о проведении выездной внеплановой проверки на выносилось, проведение проверки с прокуратурой не согласовывалось, ЗАО "ПТС-Сервис" и саморегулируемая организация, в которой оно состоит - НПСО "Поволжский центр регулирования деятельности в сфере ЖКХ" о проверке не извещались. В нарушение требований статьи 16 Закона N 294-ФЗ акт проверки составлен не был, его копия заявителю не представлена.

Вышеперечисленные обстоятельства частью 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ определены как грубые нарушения.

При этом согласно части 2 статьи 20 N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 2 статьи 201 АПК РФ предусмотрено, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

По смыслу названной нормы следует, что предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации, которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закона самостоятельно. Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Суд первой инстанции, оценив обстоятельства дела, сделал правильный вывод, что действия Государственной жилищной инспекции Самарской области по проведению 19 сентября 2012 года проверки соблюдения ЗАО "ПТС-Сервис" требований о раскрытии информации совершены с нарушением требований статьей 10, 14, 16 Закона N 294-ФЗ. Соответственно, предписание Государственной жилищной инспекции Самарской области от 21 сентября 2012 года N 7970-М вынесено с нарушением требований статьи 17 Закона N 294-ФЗ.

Оспариваемые действия и предписание нарушают права и законные интересы заявителя, т.к. влекут неблагоприятные последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Установление судом несоответствия оспариваемых ненормативных актов (действий) государственного органа закону и нарушение этими актами прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности, согласно части 2 статьи 201 АПК РФ дает суду основание для признания указанных ненормативных актов недействительными, а действий - незаконными.

С учетом изложенного, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что подлежат удовлетворению требования о признании недействительным предписания от 21 сентября 2012 года N 7970-М, а также о признании незаконными действий по проведению проверки соблюдения ЗАО "ПТС-Сервис" требований о раскрытии информации.

Суд первой инстанции в отношении требования о признании недействительными Актов осмотра от 19 сентября 2012 года N 7970/1, от 19 сентября 2012 года N 7970/2, от 19 сентября 2012 года N 7970/3, правомерно исходил из следующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 и части 1 статьи 198 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в судебном порядке могут быть оспорены акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если по своему содержанию они затрагивают права и законные интересы граждан и юридических лиц при осуществлении предпринимательской деятельности и являются при этом по своей правовой природе ненормативными.

Под ненормативным актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Акты осмотра от 19 сентября 2012 года, являются документами процедурного характера, в которых зафиксированы лишь результаты проведенной жилищной инспекцией проверки. Между тем, характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), влекущих юридические последствия неблагоприятного характера в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемые акты в отношении заявителя таких предписаний не содержат, следовательно, не нарушают права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не создают препятствия для осуществления такой деятельности. По своей природе Акты осмотра имеют констатирующий, а не обязывающий характер, поэтому указанный акты самостоятельным предметом спора по настоящему делу не являются.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу в указанной части применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал материалы дела, дал им надлежащую оценку и правильно применил нормы права. Нарушений процессуального закона, влекущих отмену обжалуемого решения, также не установлено.

Таким образом, обжалуемое судебное решение является законным и обоснованным, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 333.37 НК РФ государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождаются от уплаты государственной пошлины, госпошлина жилищной инспекцией в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 110, 112, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 22 марта 2013 года по делу N А55-28370/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственной жилищной инспекции Самарской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и в двухмесячный срок может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

В.Е. Кувшинов

Судьи

Е.Г. Попова Е.Г. Филиппова