Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2013 г. N 09АП-12358/13

г. Москва

30 мая 2013 г.

Дело N А40-114764/12

Резолютивная часть постановления объявлена 29.05.2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 30.05.2013 г.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи: Седова С.П.,

судей: Алексеевой Е.Б., Лящевского И.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой В.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

Министерства финансов Российской Федерации

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 25.02.2013 г.

по делу N А40-114764/12, принятое судьей Куклиной Л.А. (шифр судьи 125-518),

по иску Государственного унитарного предприятия Республики Марий Эл "Пассажирские перевозки" (ОГРН 1021200762791, 424000, г. Йошкар-Ола, ул. Строителей, д. 54)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации

(ОГРН 1037739085636, 109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9)

третье лицо: Республика Марий Эл в лице Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл

(ОГРН 1101215002921, 424033, г. Йошкар-Ола, наб. Брюгге, д. 3)

о взыскании убытков,

при участии представителей:

от истца: Зимоненко В.Б. по доверенности от 20.01.2013 г., Антошин Г.В. по доверенности от 20.05.2013 г.;

от ответчика: Шиляев А.П. по доверенности от 11.12.2012 г.;

от третьего лица: не явился, извещен.

УСТАНОВИЛ:

ГУП Республики Марий Эл "Пассажирские перевозки" обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с иском о взыскании, с учетом заявления об увеличении размера исковых требований, с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации убытков в размере 251.693.197 руб. 90 коп. в связи с перевозкой льготных категорий граждан федерального регистра, согласно ст.ст. 15, 16, 790, 1064, 1069, 1071 ГК РФ.

Определением суда от 18 января 2013 года к участию в деле с процессуальным статусом третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечена Республика Марий Эл в лице Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл.

Решением суда от 25 февраля 2013 года иск удовлетворен в полном объеме.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции признал доказанным факт наличия у истца убытков и их размер.

Не согласившись с принятым решением, Минфин России обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. По мнению подателя жалобы, Российская Федерация, отменив льготы по оплате проезда в общественном транспорте, предоставила субъектам Федерации право самостоятельного введения форм и методов социальной поддержки, а потому расходные обязательства на стороне Российской Федерации по спорным отношениям не возникли и в рассматриваемом случае Минфин России является ненадлежащим ответчиком по делу. Как указывает Минфин России, судом не дана оценка доводу ответчика о невозможности применения расчетного метода при определении размера убытков. Такой метод применяется при отсутствии утвержденного порядка возмещения транспортным организациям расходов. В рассматриваемом случае на территории Республики Марий Эл такой порядок утвержден постановлениями Правительства Республики Марий Эл от 29.01.2005 г. N 23, от 20.11.2006 N 239, от 16.11.2009 N 242. Истец произвел неправильный расчет убытков, так как не учел объем своих пассажирских перевозок, использовал стоимость проездных на два вида транспорта, хотя осуществлял перевозки на одном виде.

Истец представил письменные пояснения на апелляционную жалобу, в которых возражает против доводов жалобы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. Со ссылками на ст. 15, 16, 790, 1069, 1971, 1082 ГК РФ указывает на то, что наличие и размер убытка в связи с осуществлением истцом перевозок льготной категории пассажиров в 2009-2011 годах подтвержден материалами дела; данные убытки причинены в связи с недостаточным финансированием расходов на предоставление указанных льгот из средств федерального бюджета, вследствие чего они подлежат возмещению Российской Федерацией в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации.

Третье лицо в отзыве на жалобу возражает против ее удовлетворения, указывает, что Республика Марий Эл не устанавливала методик расчета убытка транспортных предприятий, понесенных в результате перевозок по ЕСПБ, а установила методики распределения компенсаций в условиях недостаточности федерального финансирования для покрытия убытков транспортных предприятий в полном объеме. Расчет убытков истца, который был принят судом, указанным методикам соответствует.

Третье лицо - Республика Марий Эл в лице Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явилось. Суд счел возможным рассмотреть дело в его отсутствие в порядке ст.ст. 123, 156 АПК РФ.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст.ст. 266, 268 АПК РФ.

Изучив представленные в деле доказательства, заслушав представителей сторон, рассмотрев доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит изменению в связи с несоответствием изложенных в нем выводов обстоятельствам дела (п. 3 ч. 1 ст. 270 АПК РФ).

В соответствии с п. 5 ст. 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить от публично-правового образования компенсацию в виде не полученной с потребителей платы (пункт 16 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.06г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", Постановление Президиума ВАС РФ от 23.06.09г. N 2992/09).

Федеральным законом от 22.08.04г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 01.10.05г. отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Вместе с тем данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Согласно статьям 3, 44, 63 названного Закона меры социальной защиты инвалидов, социальной поддержки ветеранов и лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Право бесплатного проезда на городском и пригородном транспорте общего пользования для льготной категории граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Исключив Федеральным законом от 22.08.04г. N 122-ФЗ соответствующие нормы из Федерального закона от 24.11.95г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и Федерального закона от 12.01.95г. N 5-ФЗ "О ветеранах", законодатель не предусмотрел при этом соразмерной компенсации, связанной с утратой пользования бесплатным проездом независимо от места жительства.

Государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, произведена истцом в интересах публично-правового образования "Российская Федерация", поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и относится к расходным обязательствам Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2006 год", абзацами 3, 4 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со ст. 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в том числе в результате: принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Кодексом, в том числе: субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации; субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов" и приложением 37 Российская Федерация выделила бюджетам субъектов Российской Федерации межбюджетные трансферты на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Поскольку переданные из федерального бюджета средства в виде межбюджетных трансфертов распределены в полном объеме между муниципальными образованиями, то у истца имеется право истребовать с Российской Федерации свои не покрытые вследствие недостаточности бюджетного финансирования расходы по федеральным льготникам на основании статей 16,790,1069,1071 ГК РФ в размере реального ущерба.

Аналогичная правовая позиция изложена Высшим Арбитражным Судом РФ в постановлении от 23.06.09г. N 2992/09.

Во исполнение вышеуказанных нормативных актов 29.01.05г. Правительство Республики Марий Эл издало постановление N 23 "Об утверждении порядка предоставления ЕСПБ для категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, финансируемые за счет средств федерального бюджета".

Постановлениями Правительства Республики Марий Эл от 09 сентября 2008 года N 234 установлена стоимость месячного проездного билета на предъявителя на один вид транспорта - 500 руб.

Постановлениями Правительства Республики Марий Эл от 22 июля 2010 года N 189 установлена стоимость месячного проездного билета на предъявителя на один вид транспорта - 600 руб.

Кроме того, постановлением Правительства Республики Марий Эл от 16 ноября 2009 года N 242 утвержден Порядок финансирования перевозчиков в связи с выполнением ими социальных перевозок, где в разделе IV указаны условия и порядок предоставления субсидий.

В соответствии с п.14 Порядка распределение бюджетных средств между перевозчиками производится пропорционально расчетной потребности в пределах ассигнований, предусмотренных на указанные цели в республиканском бюджете Республики Марий Эл на очередной финансовый год.

В 2009, 2010, 2011 годах истец во исполнение вышеуказанных нормативных актов оказал льготные услуги городских пассажирских перевозок гражданам, включенным в федеральный регистр льготников.

Расчет истца основан на следующих показателях:

1. Общее количество проданных ЕСПБ гражданам в г.Йошкар-Оле и имевшим право на меры социальной поддержки, финансируемые за счет средств федерального бюджета.

2. Процент транспортной работы, определённый помесячно.

3. Стоимости оказанной по ЕСПБ услуги. Указанная стоимость рассчитана путём сложения стоимости месячного проездного билета "на предъявителя" на автобус и троллейбус.

4. Количество проездок по ЕСПБ в месяц в пригородном сообщении.

5. Средняя дальность поездок одного пассажира на пригородных маршрутах истца.

6. Стоимость поездки в пригородном сообщении.

Истцом при расчете убытков учтены денежные средства, полученные от реализации ЕСПБ (26.445.600 руб.) и компенсацию из федерального бюджета (5.533.500 руб.).

В соответствии с вышеуказанными показателями, подтвержденными документально, истец рассчитал сумму убытков за 2009, 2010, 2011 года, которая составила 251.693.197 руб. 90 коп., из которых 154.438.099 руб. затраты по внутригородским перевозкам, 130.703.154,50 руб. затраты по перевозкам в пригородном сообщении.

Вместе с этим, суд первой инстанции не правильно признал обоснованным расчет истца по убыткам, причиненным перевозкой льготной категории граждан внутригородским транспортом. Истец при проведении этого расчета завысил размер убытков, применив при расчете суммарную стоимость двух проездных билетов на два вида транспорта, хотя осуществлял перевозку только одним видом транспорта.

Доля транспортной работы истца составляла в 2009 году - 33,2%, в 2010 году - 34,4%, в 2011 году - 36,2%.

Указанная доля характеризует количество перевезенных пассажиров, длину маршрутов, количество средств транспорта и другие данные определяющие интенсивность работы истца.

Чем больше работы по перевозкам осуществляет определенный вид транспорта, тем, соответственно, большие расходы он несет.

Соответственно лица, которые приобрели ЕСПБ, пользовались различными видами транспорта с интенсивностью, соответствующей доле транспортной работы вида транспорта.

При таких обстоятельствах установленная доля транспортной работы истца должна быть применена к общему числу ЕСПБ, поскольку интенсивность перевозки пассажиров различна для разных видов транспорта.

Получившийся результат должен умножаться на стоимость не льготного проезда на транспорте истца (500 и 600 рублей) и таким образом определяться размер провозной платы, которую получил бы истец при его интенсивности работы, если бы пассажиры, которые приобрели ЕСПБ, не имели льгот по оплате проезда.

Истец в любом случае не получил бы провозную плату, которая была установлена для другого вида транспорта.

При таком расчете размер убытков истца составляет 76.791.817,10 руб.

Кроме этого, по проездному билету на автобус пассажиры не имели возможности осуществлять пригородные поездки, а по ЕСПБ льготные пассажиры - могли.

Таким образом, неполученная провозная плата по перевозкам льготных пассажиров по пригородным маршрутам правильно рассчитана истцом самостоятельно, в соответствии с тарифами, установленными постановлениями Правительства Республики Марий Эл от 09.09.2008 N 234, от 22.07.2010 N 189, данными, представленными Министерством промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл о средней дальности поездок одного пассажира на пригородных маршрутах истца (л.д. 129 т. 2), количества проездок по ЕСПБ в месяц в пригородном сообщении (л.д. 130 т. 2).

Тариф, примененный истцом, определен на основании п. 12 постановления Правительства Республики Марий Эл от 09.09.2008 N 234. Истец пояснил, что в пригородном сообщении осуществлял перевозку указанными в данном пункте транспортными средствами и в указанном режиме. Ответчик данное обстоятельство не опроверг, поэтому применение пунктов 11 и 17 этого постановления для определения тарифа необоснованно.

Методика расчета компенсации затрат транспортных предприятий при перевозке льготной категории граждан до настоящего времени не разработана.

Нормативный акт Республики Марий Эл - постановление от 16 ноября 2009 года N 242 -не содержит правил учёта, документирования или расчёта фактических расходов транспортных предприятий, выпадающей провозной платы.

Следовательно, Постановление N 242 является нормативным актом, направленным на реализацию порядка распределения компенсаций, ограничиваясь размером выделенного на эти цели финансирования, и не устанавливает какого-либо механизма расчета расходов истца с учетом неполученной провозной платы.

Постановление N 242 регулирует правоотношения между органами власти в сфере финансового обеспечения их государственных полномочий, то есть содержащиеся в нём нормы относятся к бюджетному и финансовому праву, а возмещение предприятиям общественного транспорта понесенных ими фактических расходов сверх установленной компенсации производится в порядке искового производства на основании норм Гражданского кодекса РФ (определения Верховного суда Российской Федерации от 07.10.2009 г. по делу N 58-Г09-15, от 30.11.2005 г. по делу N 18-Г05-12, от 01.04.2009 г. по делу N 59-Г09-2 и др.).

Таким образом, согласно установленным для истца тарифам на перевозку, компенсация ему расходов, исходя из стоимости льготного проезда, не привела к полному возмещению понесенных предприятием расходов.

Как указал Президиум ВАС РФ в Постановлении по делу N 9621/10 от 25.01.2011 г., ввиду отсутствия на законодательном уровне (федеральном и региональном) способа расчета размера не полученной провозной платы от льготных категорий пассажиров и их количества и руководствуясь правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (Постановление от 23.06.2009 N 2992/09) о возможности использования расчетного метода исходя из конкретных обстоятельств дела, применение расчетного метода определения убытков является обоснованным.

Полное израсходование средств республиканского бюджета не означает, что у истца отсутствуют убытки.

Министерство финансов РФ не представило доказательств возмещения расходов истца в полном объёме. Ответчик не представил сведений о показателях, использованных истцом для расчёта своих расходов, отличных от представленных истцом.

В силу статьи 1064 ГК РФ государственный орган несет ответственность независимо от вины, если не докажет, что действовал в соответствии с законом отсутствие противоправного деяния).

Ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.05г. предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (пункты 18-19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.06г. N 23).

Поскольку Министерство финансов РФ не исполнило своих обязанностей по возмещению расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта, суд на основании статей 16, 1069, 1071 ГК РФ приходит к выводу об удовлетворении исковых требований за счет средств казны Российской Федерации.

Судебные расходы между сторонами распределяются между сторонами в соответствии со ст. 110 АПК РФ, главой 25.3 НК РФ.

Руководствуясь ст. ст. 110, 176, 266, 267, 268, 269, 270, 271 АПК РФ, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 25.02.2013 года по делу N А40-114764/12 изменить, изложив резолютивную часть в следующей редакции.

Взыскать с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636) в пользу Государственного унитарного предприятия Республики Марий Эл "Пассажирские перевозки" (ОГРН 1101215002921) 174.901.350 (сто семьдесят четыре миллиона девятьсот одна тысяча триста пятьдесят) рублей 80 коп. убытков.

В остальной части иска отказать.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий

С.П. Седов

Судьи

И.С. Лящевский Е.Б. Алексеева