Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2013 г. N 13АП-5911/13

г. Санкт-Петербург

31 мая 2013 г.

Дело N А56-53734/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 29 мая 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 мая 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Шульги Л.А.

судей Семеновой А.Б., Фокиной Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: Федосеевой Е.С.

при участии:

от заявителя: Чащиной О.А. по дов. от 17.09.2012

от заинтересованного лица: не явился, извещен

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-5911/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17.12.2012 по делу N А56-53734/2012 (судья Александрова Е.Н.), принятое

по заявлению ОАО "Российские Железные Дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительными предписаний

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги": 107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2; ОГРН 1037739877295 (далее - ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными предписаний Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу: 190068, г. Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, д.39, ОГРН 1097847327709 (далее - управление) от 22.02.2012 N 07-44-06/55 и от 06.03.2012 N07-44-06/79. Делу присвоен N А13-5093/2012.

Определением Арбитражного суда Вологодской области от 14.08.2012 по делу N А13-5093/2012 названное дело передано на рассмотрение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Определением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.09.2012 дело принято к производству с присвоением N А56-53734/2012.

Решением суда от 17 декабря 2012 года заявление ОАО "РЖД" удовлетворено.

Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу заявило апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17.12.2012 по делу N А56-53734/2012 и признать оспариваемые предписания законными и обоснованными.

По мнению управления, несмотря на указанные в пункте 5.6 Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43, утвердившего Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - Требования, Приказ N 43), что внутренние организационно-распорядительные документы являются приложением к плану обеспечения транспортной безопасности, данный документ не является производным от этого плана, а срок разработки указанного документа не обусловливается сроком разработки плана. Управление считает, что внутренние организационно-распорядительные документы должны быть разработаны, утверждены и могут применяться не зависимо от утверждения плана обеспечения транспортной безопасности.

Управление, надлежащим образом извещенное о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, не направило своего представителя в судебное заседание, что не является препятствием для рассмотрения жалобы.

Представитель ОАО "РЖД" в судебном заседании возражал против апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве и просил оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 30.12.2011 N 423-р управлением 30.01.2012, 01.02.2012, 03.02.2012, 17.02.2012, 22.02.2012 проведена плановая выездная проверка по вопросу соблюдения законодательства о транспортной безопасности на железнодорожной станции Вологда-2 Северной дирекции управления движением - структурного подразделения центральной дирекции управления движением - филиала ОАО "РЖД".

В ходе проверки выявлены следующие нарушения требований транспортной безопасности:

1. Отсутствует порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения актов незаконного вмешательства в деятельность железнодорожной станции Вологда-2, как объекта транспортной инфраструктуры, что является нарушением пункта 5.6.10 Требований;

2. Не осуществлена специальная профессиональная подготовка сотрудника сил обеспечения транспортной безопасности (ответственного за транспортную безопасность железнодорожной станции Вологда-2 заместителя начальника станции Кочкарева И.И.) в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации, что является нарушением пункта 5.12 Требований;

3. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории железнодорожной станции Вологда-2, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (то есть зона свободного доступа ОТИ), что является нарушением пункта 5.25.1 Требований;

4. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории или части (наземной, подземной ОТИ), проход в который осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты), (то есть зоны транспортной безопасности), что является нарушением пункта 5.25.2 Требований;

5. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности железнодорожной станции Вологда-2, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (то есть перевозочный сектор зоны транспортной безопасности), что является нарушением пункта 5.25.3 Требований;

6. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности железнодорожной станции Вологда-2, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (то есть технологический сектор зоны транспортной безопасности), что является нарушением пункта 5.25.4 Требований;

7. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности схема размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности (секторов), а также зоны свободного доступа железнодорожной станции Вологда-2, что является нарушением пункта 5.25.5 Требований;

8. Отсутствуют документы, подтверждающие согласование образцов пропусков всех видов, утвержденные приказом ОАО "РЖД" от 14.06.2011 N 81, с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности, что является нарушением пункта 5.30.23 Требований;

9. Не разработан и не утвержден план обеспечения транспортной безопасности, предусматривающий систему мер по обеспечению транспортной безопасности, на железнодорожной станции Вологда-2, как ОТИ, что не обеспечивает транспортную безопасность ОТИ и является нарушением пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ).

По результатам проверки составлен акт от 22.02.2012 N 07-46-06/71.

22.02.2012 обществу выдано предписание N 07-44-06/55, которым управление обязало общество: устранить нарушения, указанные в пунктах 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, в срок до 22.05.2012 (пункт 1); устранить нарушения, указанные в пунктах 2, 9, в срок до 22.11.2012 (пункт 2).

На основании распоряжения от 20.01.2012 N 43-р Управлением 14.02.2012, 16.02.2012, 01.03.2012 проведена плановая выездная проверка по вопросу соблюдения законодательства о транспортной безопасности на железнодорожной станции Лоста Вологодского центра организации работы железнодорожной станции Северной дирекции управления движением - структурного подразделения Центральной дирекции управления движением - филиала ОАО "РЖД".

В ходе проверки выявлены следующие нарушения требований транспортной безопасности:

1. Отсутствует порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения актов незаконного вмешательства в деятельность железнодорожной станции Лоста, что является нарушением пункта 5.6.10 Требований;

2. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории железнодорожной станции Лоста, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (то есть зона свободного доступа ОТИ), что является нарушением пункта 5.25.1 Требований.

3. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной ОТИ), проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты), (то есть зоны транспортной безопасности), что является нарушением пункта 5.25.2 Требований.

4. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности железнодорожной станции Лоста, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (то есть перевозочный сектор зоны транспортной безопасности), что является нарушением пункта 5.25.3 Требований.

5. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности железнодорожной станции Лоста, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (то есть технологический сектор зоны транспортной безопасности), что является нарушением пункта 5.25.4 Требований.

6. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности схема размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, а также зоны свободного доступа железнодорожной станции Лоста, что является нарушением пункта 5.25.5 Требований.

7. Отсутствуют документы, подтверждающие согласование образцов пропусков всех видов, утвержденные приказом ОАО "РЖД" от 14.06.2011 N 81, с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности, что является нарушением пункта 5.30.23 Требований.

8. Не разработан, не утвержден и не реализован план обеспечения транспортной безопасности на железнодорожной станции Лоста, что является нарушением пункта 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ.

По результатам проверки составлен акт от 06.03.2012 N 07-46-06/94.

06.03.2012 ОАО "РЖД" выдано предписание N 07-44-06/79, которым управление обязало общество: устранить нарушения, указанные в пунктах 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 в срок до 24.06.2012 (пункт 1); устранить нарушения, указанное в пункте 8, в срок до 23.12.2012 (пункт 2).

Считая предписания Управления от 22.02.2012 N 07-44-06/55 и от 06.03.2012 N 07-44-06/79 незаконными, общество обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, признавая недействительными оспариваемые предписания исходил из того, что выявленные нарушения не могли быть устранены в установленные в предписаниях сроки в виду того, что на момент проверок объектам транспортной инфраструктуры не были присвоены соответствующие категории, без которых не возможно проведение оценки уязвимости ОТИ и разработка плана обеспечения транспортной безопасности.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы представителя общества, суд апелляционной инстанции признал жалобу управления не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункту 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 1 Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий (пункт 2);

- обеспечение транспортной безопасности - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства (пункт 4);

- объекты транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование (пункт 5);

- оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства (пункт 6);

- субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9);

- транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (пункт 10).

Проверенные Управлением железнодорожные станции Вологда-2 и Лоста являются структурными подразделениями ОАО "РЖД" и относятся к субъектам транспортной инфраструктуры.

Система мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства (далее - АНВ), определена в Требованиях (пункт 2).

Требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС (пункт 4).

Из актов проверки от 22.02.2012 N 07-46-06/71, от 06.03.2012 N 07-46-06/94 и оспариваемых предписаний от 22.02.2012 N07-44-06/55, от 06.03.2012 N07-44-06/79 следует, что обществом при осуществлении деятельности на железнодорожных станциях Вологда-2 и Лоста допущены нарушения названных пунктов Требований и положений Закона N 16-ФЗ.

По факту нарушений, выявленных в ходе проверки станции Вологда-2, Управление, помимо выдачи обществу предписания об устранении нарушений, привлекло ОАО "РЖД" к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях на основании постановления от 13.04.2012 по делу N 07-53-06/88.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 27.08.2012 по делу N А40-65984/12-148-625, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2012 по названному делу, в удовлетворении требований ОАО "РЖД" о признании незаконным и отмене постановления управления от 13.04.2012 по делу N 07-53-06/88 отказано.

Отказывая обществу в удовлетворении заявления, Арбитражный суд города Москвы пришел к выводу о доказанности материалами дела фактов нарушения обществом положений пунктов 5.6.10, 5.12, 5.25.1-5.25.5, 5.30.23 Требований, а также неисполнения им пункта 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ и приказа Минтранса России от 11.02.2010 N 34, возлагающих на субъектов транспортной инфраструктуры обязанность по разработке плана обеспечения транспортной безопасности.

На объекте транспортной инфраструктуры Лоста Управлением в действиях общества выявлены аналогичные нарушения требований по обеспечению транспортной безопасности, что и на объекте Вологда-2 (за исключением пункта 5.12 Требований).

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда города Москвы от 17.12.2012 по делу N А40-65987/12-17-634 признано незаконным привлечение общества к административной ответственности за совершение указанных выше нарушений в виду отсутствия результатов категорирования и оценки уязвимости станции и не возможности в связи с этим разработать план обеспечения транспортной безопасности.

Как следует из пояснений представителя общества, сам факт не выполнения перечисленных управлением требований общество не оспаривает, однако позиция общества заключается в том, что все перечисленные требования могут быть исполнены только по результатам категорирования объектов транспортной инфраструктуры и оценки их уязвимости.

В силу пунктов 5.7 и 5.8 Требований общество обязано обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ. Разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ.

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением.

Таким образом, для разработки указанного в предписаниях плана обеспечения транспортной безопасности, обществу необходимо иметь утвержденные компетентным органом результаты оценки уязвимости ОТИ. Оценка уязвимости производится после включения ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ.

На основании изложенного, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что выполнение пунктов 5.6.10, 5.25.1-5.25.5, 5.30.23 Требований возможно только после разработки и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ.

Данный вывод суда первой инстанции согласуется с пунктом 1 Требований, согласно которому требования по обеспечению транспортной безопасности учитывают уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, следовательно, общество обязано разработать предусмотренные Требованиями документы исходя из присвоенной категории ОТИ и ТС.

Судом первой инстанции установлено и не оспаривается сторонами, что станции Вологда-2 и Лоста на момент проведения проверок и дату выдачи предписаний в Реестр категорированных ОТИ с присвоением соответствующих категорий включены не были. По данным Управления станции Вологда-2 была присвоена 2 категория (реестровый номер ЖСГ113947), а станции Лоста 1 категория (реестровый номер ЖСР 114067) только 31.08.2012.

Поскольку проверяемым объектам транспортной инфраструктуры ОАО "РЖД" на момент проведения проверок соответствующие категории присвоены не были, а разработка субъектом транспортной инфраструктуры плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ возможна только после проведения оценки уязвимости ОТИ и утверждения в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ, что в свою очередь возможно только после получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ, суд первой инстанции обоснованно признал, что допущенные нарушения в указанные в предписаниях от 22.02.2012 N 07-44-06/55 и от 06.03.2012 N 07-44-06/79 сроки обществом не могли быть устранены.

Принимая во внимание неисполнимость выданных ОАО "РЖД" предписаний от 22.02.2012 N 07-44-06/55 и от 06.03.2012 N 07-44-06/79, суд обоснованно признал эти предписания недействительными.

Довод управления о том, что общество могло разработать перечисленные в предписаниях документы в отсутствие результатов категорирования и оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры отклоняется судом апелляционной инстанции в виду того, что все документы должны разрабатываться применительно к присвоенной категории объекта транспортной инфраструктуры и с учетом оценки уязвимости объектов.

Исполнение п.п. 5.12 Требований будет возможно только после определения законодательством Российской Федерации соответствующих программ.

Суд первой инстанции исследовал все обстоятельства дела и принял решение в соответствии с нормами материального и процессуального права, апелляционная инстанция не усматривает оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17 декабря 2012 года по делу N А56-53734/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федерального округу - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.А. Шульга

Судьи

А.Б. Семенова Е.А. Фокина