Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2013 г. N 18АП-4340/13 (ключевые темы: квалификационный экзамен - образовательные учреждения - профессиональная подготовка - охранник - административные регламенты)

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2013 г. N 18АП-4340/13

г. Челябинск

30 мая 2013 г.

Дело N А47-15790/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2013 г.

В полном объеме постановление изготовлено 30 мая 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ершовой Е.К., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 01 марта 2013 г. по делу N А47-15790/2012 (судья Цыпкина Е.Г.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления министерства внутренних дел Российской Федерации по Оренбургской области - Тернова С.В. (доверенность от 21.12.2012).

Негосударственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования "Учебно-технический центр "Кольчуга" (далее - заявитель, НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, УМВД по Оренбургской области, Управление), выразившихся в неосуществлении приема квалификационного экзамена членами комиссии в учреждении по завершении обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников на базе учреждения по завершении курса обучения.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 07.12.2012 заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконными действия (бездействие) УМВД по Оренбургской области, выразившиеся в неосуществлении приема квалификационного экзамена членами комиссии в НОУ ДПО "УТЦ Кольчуга" по завершении обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников, в не проведении квалификационного экзамена одновременно с выпускным (итоговым) экзаменом на базе НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" по завершению курса обучения на основании заявки N 39 от 14.08.2012.

Управление, не согласившись с решением суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просило отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт.

В обосновании апелляционной жалобы Управление указывает, что судом первой инстанции не верно истолкованы Правила приема квалификационного экзамена, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 (далее - Правила приема квалификационного экзамена). Считает, что вывод арбитражного суда противоречит выводам судов общей юрисдикции по делу N 33-5456 /2010, включая Верховный Суд Российской Федерации.

Выводы суда о том, что действия Управления нарушили права и законные интересы заявителя, поскольку воспрепятствовали своевременному завершению учебного процесса с одновременным проведением квалификационного экзамена, считает неправильным. Также указывает на ошибочность вывода о нарушении требований Административного регламента. Административный регламент, как и Правила, подразумевает, что окончательное определение места проведения экзамена остается за комиссией.

Полагает, что в резолютивной части решения суд указал на удовлетворение двух самостоятельных требований, в то время как Учреждением заявлено одно требование - об оспаривании действий по неосуществлению приема квалификационного экзамена. Требование об оспаривании действия по непроведению квалификационного экзамена одновременно с выпускным (итоговым) экзаменом на базе учреждения не заявлялось и не было предметом рассмотрения. Таким образом, суд вышел за пределы заявленного требования.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание представители заявителя не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителя заявителя.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, изложенные в своей апелляционной жалобе.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Учреждение обратилось к председателю экзаменационной комиссии при УМВД по Оренбургской области с заявкой от 14.08.2012 N 39 на проведение квалификационного экзамена по завершению обучения по профессиональной подготовке частных охранников, одновременно с проведением выпускного (итогового) экзамена в образовательных учреждениях по завершении курса обучения (т.1 л.д.39). Заявка содержит просьбу в соответствии с требованиями Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по приему квалификационного экзамена у граждан, прошедших обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников, утвержденного приказом Министерства внутренних дел России от 28.05.2012 N 543 (приложение N 1) (далее - Административной регламент), предоставить государственную услугу по приему квалификационного экзамена. В данной заявке указаны: планируемые даты проведения экзаменов в Учреждении - 01.10.2012; предполагаемое количество экзаменуемых лиц - 30 человек.

В ответ на заявку Учреждения экзаменационная комиссия при УМВД по Оренбургской области в письме от 24.08.2012 N 3/5-2962 сообщила, что в соответствии с графиком работы комиссия осуществляет прием всех граждан, желающих сдать квалификационный экзамен, в г. Орске на стрелковом объекте по адресу: пр. ДОСААФ, 1, - четверг, пятница каждой третьей недели месяца, начало экзамена в 9.00 ч., а также о том, что проведение ближайшего квалификационного экзамена в текущем году запланировано в г. Орске на: 21-22 сентября, 19-20 октября, 16-17 ноября, 21-22 декабря (т. 1 л.д. 20-21, 40). Также указано время и место приема экзамена в г. Оренбурге.

Считая действия Управления по непроведению квалификационного экзамена в НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" по завершении обучения незаконными, Учреждение оспорило их в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о несоответствии оспариваемых действий Управления законодательству и нарушении ими прав Учреждения.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

При этом согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемых ненормативного правого акта, решения, действия закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемых ненормативных правовых актов, решений, совершение оспариваемых действий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий, возлагается на орган, который принял акт, решение, совершил действия.

В соответствии со статьей 11.1 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-I "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" порядок сдачи квалификационного экзамена и выдачи удостоверения частного охранника устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 N 629 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587" утверждены Правила сдачи квалификационного экзамена (далее также - Правила).

Согласно пункту 3 Правил для организации приема экзамена в органах внутренних дел создаются экзаменационные комиссии в порядке, установленном Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Пунктами 1, 4, 5 Правил установлено, что квалификационный экзамен проводится, как правило, в образовательных учреждениях, реализующих программы профессиональной подготовки частных охранников.

В образовательных учреждениях прием экзамена осуществляется членами комиссии по завершении обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников.

Для согласования даты и времени проведения экзамена руководители образовательных учреждений подают в комиссию не менее чем за 30 рабочих дней до дня проведения экзамена заявку с указанием предполагаемого количества экзаменуемых лиц и времени начала экзамена. Комиссия утверждает дату, время и место проведения экзамена.

Образовательное учреждение готовит список лиц, представляемых для сдачи экзамена, и экзаменационный лист на каждое экзаменуемое лицо.

Согласно пункту 6 Правил гражданин, не сдававший экзамен в образовательном учреждении непосредственно по завершении обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников и желающий сдать экзамен, подает в комиссию по месту жительства заявление, форма которого устанавливается Министерством внутренних дел Российской Федерации, и копию свидетельства о прохождении профессиональной подготовки частных охранников. Копия указанного свидетельства представляется с предъявлением оригинала.

В случае если гражданин работает в качестве охранника, такое заявление может быть подано руководителем или уполномоченным представителем охранной организации в комиссию по месту нахождения охранной организации.

Комиссия рассматривает указанное заявление в течение 5 рабочих дней со дня его подачи и назначает дату, время и место сдачи экзамена, а также информирует об этом гражданина (руководителя или уполномоченного представителя охранной организации).

Аналогичные положения указаны в Административном регламенте (пункты 9.1-9.3).

Согласно пункту 9.3 Административного регламента при желании граждан сдать квалификационный экзамен в образовательном учреждении непосредственно по завершении обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников руководитель образовательного учреждения подает в Комиссию не менее чем за 30 рабочих дней до дня проведения экзамена заявку с указанием предполагаемого количества экзаменуемых лиц, даты квалификационного экзамена.

Проанализировав положения указанных нормативных правовых актов, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оговорка "как правило", сделанная в пункте 1 Правил, означает преимущественное проведение квалификационного экзамена в образовательных учреждениях, реализующих программы профессиональной подготовки частных охранников, и возможность установления исключений из этого общего порядка проведения экзамена. Такое исключение закреплено пунктом 6 Правил и пунктами 9.1, 9.2 Административного регламента для граждан, не сдававших экзамен в образовательном учреждении непосредственно по завершении обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников.

Возможность реализации того или иного порядка сдачи квалификационного экзамена определяется волеизъявлением гражданина, прошедшего соответствующее обучение, на что прямо указано в пункте 9.3 Административного регламента.

Иное исключение из правил должно быть обоснованным и мотивированным.

Суд первой инстанции правильно указал, что при наличии у гражданина, прошедшего обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников, желания сдать квалификационный экзамен в образовательном учреждении непосредственно по завершении этого обучения, образовательное учреждение обеспечивает возможность реализации этого желания. Для этого образовательное учреждение согласовывает с комиссией дату и время проведения экзамена, путем подачи заявки, с указанием предполагаемого количества экзаменуемых лиц, даты квалификационного экзамена и приложением соответствующего комплекта документов. Место проведения квалификационного экзамена в этом случае не согласовывается, поскольку, как указано выше, квалификационный экзамен сдается в образовательном учреждении (пункт 5 Правил, пункт 9.3 Административного регламента).

Суд апелляционной инстанции считает правильным вывод суда о том, что в соответствии с пунктом 5 Правил рассматривая заявку образовательного учреждения, комиссия вправе предложить иную дату и время проведения квалификационного экзамена. Однако местом его проведения в любом случае, должно оставаться образовательное учреждение, подавшее заявку, поскольку оно определено волеизъявлением гражданина, прошедшего обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников. При этом возможность и право его (места проведения экзамена) одностороннего изменения комиссией, либо необходимость его согласования с комиссией рассматриваемым пунктом 5 Правил не предусмотрены.

Наделение комиссии полномочиями по утверждению даты, времени и места проведения квалификационного экзамена не предполагает возможность в одностороннем порядке (без согласования с образовательным учреждением) определять дату и время проведения квалификационного экзамена и изменять место его проведения (в том числе в ином образовательном учреждении).

Суд апелляционной инстанции считает правильным толкование судом первой инстанции выше указанных положений Правил и Административного регламента, согласно которому комиссия вправе назначать дату, время и место сдачи экзамена только лицам, прошедшим обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников, но не сдавшим квалификационный экзамен непосредственно по завершении обучения и обратившимся в комиссию с соответствующим заявлением. В случае же если в комиссию поступила заявка образовательного учреждения о намерении лиц, прошедших обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников, сдать квалификационный экзамен непосредственно по завершении обучения, комиссия утверждает дату, время и место проведения экзамена, вправе внести изменения в дату и (или) время его проведения, не изменяя место проведения. То есть, термины "утверждает" и "назначает" (дату, время и место проведения квалификационного экзамена) не являются в данном случае равнозначными.

Из материалов дела следует, что Учреждение направило Управлению заявку от 14.08.2012 N 39 на проведение квалификационного экзамена по завершению обучения по профессиональной подготовке частных охранников в надлежащем виде и в установленные сроки.

В ответ Управление назначило иное время и место сдачи квалификационного экзамена - не в Учреждении, не обосновывая мотивы отказа принять экзамен непосредственно в Учреждении НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга".

Учитывая, что Управление не предложило иную дату и время проведения квалификационного экзамена, не изменяя место его проведения (в Учреждении), суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о неправомерности действий УМВД по Оренбургской области.

При этом суд обоснованно учел, что заинтересованное лицо документально не подтвердило, что в образовательном учреждении - НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" отсутствуют условия, необходимые для проверки теоретических и практических навыков.

Суд первой инстанции правильно указал, что рассмотренные действия Управления нарушили права и законные интересы заявителя, поскольку воспрепятствовали использованию им своей учебной базы для осуществления экономической деятельности - обеспечения проведения квалификационного экзамена, завершению учебного процесса с одновременным проведением квалификационного экзамена.

Суд апелляционной инстанции считает ошибочными доводы Управления о том, что не доказано нарушение рассмотренными действиями прав заявителя, оказывающего образовательные услуги, в экономической сфере.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что Управлением не доказано соответствие оспариваемых действий действующему законодательству, при этом НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" доказано нарушение его прав и законных интересов оспариваемыми действиями.

Довод апелляционной жалобы Управления о том, что выводы арбитражного суда противоречат позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в решении от 13.12.2011 N ГКПИ11-1783 и определении от 14.02.2012 по делу N КАС12-14, на которое в обоснование своей позиции ссылается Управление, отклоняется апелляционной инстанцией.

Указанные судебные акты Верховного Суда Российской Федерации приняты по результатам рассмотрения заявления гражданина Каина А.А. о признании частично недействующими абзаца первого пункта 5 Правил сдачи квалификационного экзамена. При этом гражданин утверждал, что местом проведения квалификационного экзамена всегда должно быть образовательное учреждение, выдавшее свидетельство по результатам итоговой аттестации.

Суды не согласились с указанным доводом заявителя и сослались на пункт 6 Правил, устанавливающий порядок обращения в комиссию гражданина, не сдавшего экзамен в образовательном учреждении непосредственно по завершению обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников и желающего его сдать.

Арбитражный суд по настоящему делу давал толкование пункта 5 Правил для определения правомерности действий комиссии Управления при поступлении к нему заявки от образовательного учреждения на прием квалификационного экзамена на базе учреждения.

В решении Верховного Суда Российской Федерации от 13.12.2011 по делу ГКПИ11-1783 и определении апелляционной инстанции Верховного Суда Российской Федерации от 14.02.2012 по указанному делу не содержится вывод о том, что комиссия при утверждении даты, времени и места проведения экзамена вправе внести изменения в дату и (или) время его проведения, а также изменить место проведения в случае поступления заявки образовательного учреждения о намерении лиц, прошедших обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников, сдать квалификационный экзамен непосредственно по завершении обучения.

Таким образом, выводы арбитражного суда первой инстанции по настоящему делу не противоречат толкованию судебных актов Верховного Суда Российской Федерации по делу ГКПИ11-1783.

При таких обстоятельствах, оспариваемые действия УМВД по Оренбургской области, выразившиеся в неосуществлении приема квалификационного экзамена членами комиссии в НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" по завершении обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников на основании заявки от 14.08.2012 N 39, не соответствуют пункту 5 Правил, пунктам 9.3, 33 Административного регламента. Суд обоснованно удовлетворил требования Учреждения в указанной части.

Между тем суд апелляционной инстанции считает правомерным довод апелляционной жалобы Управления о том, что суд вышел за пределы рассмотрения заявленных требований, так как Учреждение не заявляло требование о признании незаконными действий, выразившихся в непроведении квалификационного экзамена одновременно с выпускным (итоговым) экзаменом на базе НОУ ДПО "УТЦ "Кольчуга" по завершении курса обучения. В процессе рассмотрения уточнение заявленных требований Учреждением не осуществлялось. Из мотивировочной части решения суда, а также из размера взысканной государственной пошлины по заявлению следует, что судом рассмотрено одно требование, указанное в поступившем в суд 26.11.2012 заявлении Учреждения.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции следует изменить, исключить из резолютивной части решения вывод об удовлетворении требования заявителя о признании незаконными действий Управления, выразившихся в непроведении квалификационного экзамена одновременно с выпускным (итоговым) экзаменом. В остальной части решение следует оставить без изменения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 01 марта 2013 г. по делу N А47-15790/2012 изменить, исключив из резолютивной части решения вывод об удовлетворении требований заявителя о признании незаконными действий Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Оренбургской области, выразившихся в непроведении квалификационного экзамена одновременно с выпускным (итоговым) экзаменом.

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов В.Ю. Костин