Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июня 2013 г. N 13АП-8591/13

г. Санкт-Петербург

03 июня 2013 г.

Дело N А26-9556/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 29 мая 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 июня 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Борисовой Г.В., Савицкой И.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Беляевой Ю.А.

при участии в заседании:

от заявителя: Демьяненко Ю.А. - по доверенности от 09.01.2013 N 3

от заинтересованного лица: Васильева Н.А. - по доверенности от 10.01.2013 N 08-2013

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-8591/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда от 06.03.2013 по делу N А26-9556/2012 (судья Пасаманик Н.М.), принятое

по заявлению ФКУ "Управление автомобильной магистрали Санкт-Петербург-Мурманск Федерального дорожного агентства", место нахождения: 185035, республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Антикайнена, д. 1, лит. А, ОГРН 1021000531199

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании незаконным и отмене постановления

установил:

Федеральное казенное учреждение "Управление автомобильной магистрали Санкт-Петербург-Мурманск Федерального дорожного агентства", 185035, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Антикайнена, д. 1, лит. А, ОГРН 1021000531199, (далее - Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление, административный орган) от 22.10.2012 по делу об административном правонарушении N 07-53-05/388 о привлечении Учреждения к административной ответственности, предусмотренной частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Решением от 06.03.2013 заявление Учреждения удовлетворено.

Не согласившись с принятым решением, Управление направило апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права, просит решение от 06.03.2013 отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе Учреждению в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу об отсутствии в действиях Учреждения состава административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, представитель заявителя позицию административного органа не признал, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 21.12.2011 N 386-р Управлением в период с 23.01.2012 по 15.02.2012 проведена плановая документарная проверка на предмет соблюдения Учреждением обязательных требований в области обеспечения транспортной безопасности на путепроводе через автомобильную дорогу М-18 "Кола" на 439+991 км. По результатам проверки 15.02.2012 Учреждению выдано предписание N 07-44-05/46, пунктом 3 которого Учреждению предписано в срок до 28.08.2012 устранить выявленное в его действиях нарушение пунктов 5.12 и 5.13 раздела 1 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 42 (далее - Требования N 42), и обеспечить прохождение специальной профессиональной подготовки заместителем начальника Учреждения Полосиным Ю.А. и ведущим экспертом отдела организации работ по безопасности дорожного движения Васке А.В., назначенными ответственными за обеспечение транспортной безопасности.

На основании распоряжения от 20.01.2012 N 23-р Управлением в период с 13.02.2012 по 07.03.2012 проведена плановая документарная проверка на предмет соблюдения Учреждением обязательных требований в области обеспечения транспортной безопасности на путепроводе через автомобильную дорогу М-18 "Кола" на 424+565 км. По результатам проверки 07.03.2012 Обществу выдано предписание N 07-44-05/84, пунктом 1 которого Учреждению предписано в срок до 28.08.2012 устранить выявленные в его действиях нарушения статьи 9 Федерального закона "О транспортной безопасности", пункта 2 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34, и пункта 5.8 раздела 1 Требований N 42, а именно: разработать, утвердить и приступить к реализации плана обеспечения транспортной безопасности путепровода.

На основании распоряжения от 03.09.2012 N 759-р Управлением в период с 10.09.2012 по 04.10.2012 проведена внеплановая документарная проверка Учреждения на предмет выполнения предписаний от 15.02.2012 N 07-44-05/46 и от 07.03.2012 N 07-44-05/84, в ходе которой установлено, что пункт 3 предписания от 15.02.2012 N 07-44-05/46 и пункт 1 предписания от 07.03.2012 N 07-44-05/84 не выполнены: заместитель начальника Учреждения Полосин Ю.А. не прошел специальную профессиональную подготовку и отсутствует план обеспечения транспортной безопасности путепровода через автомобильную дорогу М-18 "Кола" на 424+565 км.

По результатам проверки административным органом составлен акт от 04.10.2012, Учреждению выдано предписание об устранении выявленных нарушений в срок до 20.03.2013.

09.10.2012 по факту невыполнения в установленный срок предписаний от 15.02.2012 N 07-44-05/46 и от 07.03.2012 N 07-44-05/84 Управлением в отношении Учреждения составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

Постановлением Управления от 22.10.2012 N 07-53-05/388 Учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения согласно вышеназванной квалификации и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Полагая привлечение к административной ответственности незаконным, Учреждение оспорило вышеназванное постановление в арбитражном суде.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что пункты 3 и 1 предписаний от 15.02.2012 N 07-44-05/46 и от 07.03.2012 N 07-44-05/84 незаконно возлагали на Учреждение соответствующие обязанности, в связи с чем пришел к выводу об отсутствии в действиях заявителя состава административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

Проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены принятого по делу судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6). По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (часть 4). При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

Частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Как верно указано судом первой инстанции, событие данного административного правонарушения может быть установлено при условии законности выданного предписания. Законность предписания об устранении выявленных нарушений означает его выдачу уполномоченным лицом при наличии на то законных оснований и в установленном законом порядке.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N16-ФЗ) субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики обязаны выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии со статьей 8 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Закона N 16-ФЗ транспортная безопасность - это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Согласно части 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Под субъектами транспортной инфраструктуры в соответствии с пунктом 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ понимаются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании. Объекты транспортной инфраструктуры - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование (пункт 5 статьи 1 Закона N 16-ФЗ).

Факт нахождения в оперативном управлении Учреждения объектов транспортной инфраструктуры, равно как и неисполнение в означенные Управлением сроки пунктов 3 и 1 предписаний от 15.02.2012 N 07-44-05/46 и от 07.03.2012 N 07-44-05/84 установлены судом первой инстанции, подтверждаются материалами дела и не оспариваются заявителем.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 42 утверждены "Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства", разделом 1 которых установлены требования по обеспечению транспортной безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства. Указанные требования применяются в отношении объектов транспортной инфраструктуры, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации, и являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры (пункты 3, 4 раздела 1 Требований N 42).

Согласно пункту 5.12 раздела 1 Требований N 42 субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Относительно нарушения заявителем данного пункта, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что поскольку до настоящего времени законодательством Российской Федерации не утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, то данное нарушение вменено Учреждению неправомерно.

Оспаривая указанный вывод суда первой инстанции, Управление ссылается в апелляционной жалобе на имеющиеся в ряде учебных заведений курсы повышения квалификации.

Между тем, доказательства того, что программы и документы, на основании которых данные учебные заведения проводят подготовку специалистов в области обеспечения транспортной безопасности, определены законодательством Российской Федерации (как того требует пункт 5.12), Управлением не представлены.

Ссылка на нормативный акт с перечнем программ и документов, разработанных с целью повышения квалификации сотрудников транспортной безопасности, в апелляционной жалобе Управления также не содержится.

Таким образом, согласование и утверждение соответствующей программы самими образовательными учреждениями не свидетельствует об их утверждении в установленном порядке компетентным органом государственной власти, уполномоченным в области обеспечения транспортной безопасности, а потому доводы Управления в указанной части отклоняются апелляционной коллегией как несостоятельные.

Предписание от 07.03.2012 N 07-44-05/84 выдано по результатам второй плановой документарной проверки Учреждения в 2012 году, проведенной Управлением в отношении путепровода на 424+565 км автомобильной дороги М-18 "Кола".

В соответствии с частями 1, 3 статьи 9 Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. Частью 2 указанной статьи установлено, что плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Иная периодичность проведения проверок в области транспортной безопасности Законом N 16-ФЗ не установлена.

Установив фактические обстоятельства дела, и проанализировав положения приведенных норм, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что плановая документарная проверка Учреждения на предмет соблюдения требований в области обеспечения транспортной безопасности на путепроводе через автомобильную дорогу М-18 "Кола" на 424+565 км проведена одним и тем же контролирующим органом в отношении одного и того же субъекта транспортной инфраструктуры с нарушением установленной Законом N 294-ФЗ периодичности. Суд обоснованно указал, что фактически проверка на путепроводе через автомобильную дорогу М-18 "Кола" на 424+565 км является повторной по отношению к проверке путепровода на 439+991 км автодороги. Данный вывод также подтверждается письмами Северо-Западной транспортной прокуратуры от 26.04.2012 и от 21.05.2012, направленными Учреждению по результатам рассмотрения его жалобы, согласно которым начальнику Управления было указано на необходимость внесения изменений в план проверок (исключения последующих проверок) и недопустимость нарушения прав Учреждения.

В силу части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Доводы подателя жалобы о том, что допущенные административным органом нарушения указанного закона не относятся к грубым, прямо противоречат пунктам 1 и 5 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ, в связи с чем также не принимаются судом апелляционной инстанции.

На основании изложенного Арбитражный суд Республики Карелия пришел к правомерному выводу о незаконности предписания Управления от 07.03.2012 N 07-44-05/84, поскольку оно выдано по результатам проверки, проведенной с грубым нарушением Закона N 294-ФЗ, а потому его невыполнение не может повлечь привлечение к административной ответственности.

Более того, пункт 1 предписания Управления от 07.03.2012 N 07-44-05/84 был заведомо неисполним.

Так, согласно пункту 5.7 раздела 1 Требований N 42 субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ.

В силу пункта 5.8 раздела 1 Требований N 42 субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ.

Частью 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ также установлено, что субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Следовательно, до проведения оценки уязвимости путепровода через автодорогу М-18 "Кола" на 424+565 км у Учреждения отсутствовала возможность разработать план обеспечения транспортной безопасности этого объекта. Такая позиция изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 26.03.2013 по делу N А56-26277/2012.

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, оспариваемым предписанием Управление возложило на заявителя обязанность разработать указанный план при отсутствии проведенной в установленном порядке оценки уязвимости данного объекта транспортной инфраструктуры.

Доводы Управления о том, что предписания от 15.02.2012 N 07-44-05/46 и от 07.03.2012 N 07-44-05/84 Учреждением не оспорены и были обязательны для исполнения последним, в связи с чем заявитель обосновано привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, основаны на ошибочном толковании норм материального права, поскольку невыполнение незаконных предписаний контролирующих органов не может повлечь привлечение к административной ответственности.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции, исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ в их совокупности и взаимосвязи, пришел к обоснованному и правомерному выводу о том, что пункт 3 предписания от 15.02.2012 N 07-44-05/46 и пункт 1 предписания от 07.03.2012 N 07-44-05/84 незаконно возлагали на Учреждение соответствующие обязанности, в связи с чем их неисполнение не образует события административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, что в свою очередь в силу части 2 статьи 211 АПК РФ влечет отмену оспариваемого постановления Управления.

Нарушений или неправильного применения норм процессуального права при вынесении решения от 06.03.2013 судом также не допущено.

Принимая во внимание, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, у апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены принятого по делу решения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 06.03.2013 по делу N А26-9556/20129556/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Председательствующий

И. Б. Лопато

Судьи

Г. В. Борисова И. Г. Савицкая