Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 4 июня 2013 г. N 02АП-3304/13

г. Киров

04 июня 2013 г.

Дело N А82-10220/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 июня 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ольковой Т.М.,

судей Буториной Г.Г., Устюжанинова В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Гущиной В.В.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности по Заволжскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 01.03.2013 по делу N А82-10220/2012, принятое судом в составе судьи Красновой Т.Б.,

по заявлению открытого акционерного общества "Тепловая Энергетическая Социальная Система" (ИНН: 7603015835; ОГРН: 1027600621465)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (ИНН: 7604071046; ОГРН: 1047600428732)

и к Отделу надзорной деятельности по Заволжскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (ИНН: 7604071046; ОГРН: 1047600428732)

о признании недействительным предписания,

установил:

открытое акционерное общество "Тепловая Энергетическая Социальная Система" (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Отделу надзорной деятельности по Заволжскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, Отдел), о признании недействительным предписания от 18.05.2012 N 78/1/1-19 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности (далее - Предписание от 18.05.2012) в части пунктов 1-11, 13-19.

К участию в деле в качестве второго ответчика привлечено Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - Управление).

Решением от 01.03.2013 заявленное требование удовлетворено частично: признано недействительным Предписание от 18.05.2012 в части пунктов 5, 8, 10, 16; отказано в удовлетворении остальной части требования; с Управления в пользу Общества взысканы расходы по государственной пошлине в сумме 2000 рублей.

Отдел, не согласившись с принятым решением, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит данное решение отменить и принять новый судебный акт.

Ответчик полагает, что пункты 5, 10, 16 Предписания от 18.05.2012 законны. В предписаниях не требуется указывать, какие конкретно действия необходимо выполнять для устранения выявленных нарушений, в частности для приведения шкафов пожарных кранов внутреннего противопожарного водопровода в соответствие с установленными требованиями. Кроме того, при проверке представитель заявителя пояснял, что планируется замена имеющихся шкафов пожарных кранов на сертифицированные, соответствующие требованиям раздела 4 НПБ 151-2000 "Шкафы пожарные. Технические требования пожарной безопасности. Методы испытаний", утвержденных Приказом ГУГПС МВД РФ от 27.12.2000 N 79 (далее - НПБ 151-2000). В суде при оспаривании упомянутых пунктов Предписания от 18.05.2012 Общество ссылалось не на то, что они ему не понятны, а на то, что в зданиях котельных допускается не предусматривать внутренний пожарный водопровод с учетом СП 10.13130.2009 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Внутренний противопожарный водопровод. Требования пожарной безопасности", утвержденных Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 180 (далее - СП 10.13130.2009).

Ответчик также считает законным пункт 8 Предписания от 18.05.2012 о нарушении абзаца 5 пункта 6.3.9 СНиП 31-05-2003 "Общественные здания административного назначения", принятых Постановлением Госстроя РФ от 23.06.2003 N 108 (далее - СНиП 31-05-2003). Данное нарушение допущено на объекте (помещение парильной, размещенной в административной части здания котельной), на который как административное учреждение распространяет действие названный нормативный акт.

Заявитель в отзыве относительно доводов жалобы пояснил, что в части пунктов 5, 10, 16 Предписания от 18.05.2012 поддерживает свою позицию об отсутствии необходимости предусматривать в зданиях котельных внутренний пожарный водопровод и, как следствие, о необоснованности замечаний к шкафам пожарных кранов. Кроме того, такое замечание по районной котельной N 2 ошибочно, так как в ней имеющиеся шкафы выполнены не из горючих материалов. В части пункта 8, а равно в части иных пунктов Предписания от 18.05.2012, Общество также поддерживает свою позицию о том, что в них указано на нарушения актов, которые не являются обязательными и носят рекомендательный характер. Поэтому заявитель настаивает, что Предписание от 18.05.2012 незаконно в полном объеме.

Согласно статье 156 и части 1 статьи 266 АПК РФ жалоба рассмотрена без участия сторон, извещенных надлежащим образом о времени и месте слушания дела и не явившихся в апелляционный суд.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, уполномоченным должностным лицом Отдела проведена в отношении Общества при участии его представителя плановая выездная проверка на предмет соблюдения обязательных требований пожарной безопасности на объектах, эксплуатируемых Обществом и находящихся в городе Ярославле.

В частности, в зданиях районных котельных N N 1, 2, 3, 4, повысительной насосной станции, расположенных соответственно по улице Спартаковская, 1д, улице Алмазной, 1, улице Колышкина, 71, улице Столярной, 14, улице Машиностроителей, 64 (далее - РК N 1, N 2, N 3, N 4 и ПНС).

По результатам проверки Обществу выдано Предписание от 18.05.2012 для устранения нарушений обязательных требований пожарной безопасности, выявленных на названных выше объектах, в срок до 01.05.2013 (л.д. 6-8).

В Предписании от 18.05.2012 в пунктах с 1 по 19, в том числе в пунктах 1-8 по РК N 1, пунктах 9-11 по РК N 2, пунктах 12-13 по РК N 3, пунктах 14-17 по РК N 4, пунктах 18-19 по ПНС, указаны следующие нарушения и соответствующие им положения актов, которые не соблюдены.

Пункт 1: для отделки пола в общих коридорах административной части применен легковоспламеняемый материал В3 (линолеум) - пункт 53 Правил пожарной безопасности (ППБ 01-03), утвержденных Приказом МЧС РФ от 18.06.2003 N 313, пункт 6.25 СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", введенных в действие Постановлением Минстроя РФ от 13.02.1997 N 18-7 (далее - ППБ 01-03, СНиП 21-01-97);

пункт 2: на 2 и 3 этажах зафиксированы двери лестничной клетки в открытом положении - пункт 53 ППБ 01-03;

пункты 3, 14: двери лестничной клетки не оборудованы приспособлениями для самозакрывания (для РК N 1 частично - на 1 этаже и между 2 и 3 этажами) - пункт 3 ППБ 01-03, пункт 6.18 СНиП 21-01-97;

пункты 4, 9, 15, 18: несущие металлические конструкции здания котельной (по РК N 1 и по РК N 2), маршей и площадок лестничной клетки (по РК N 4 и по ПНС) не соответствуют требуемому пределу огнестойкости - пункт 3 ППБ 01-03, приложение 1 СНиП II-35-76 "Котельные установки", утвержденных Постановлением Госстроя СССР от 31.12.1976 N 229 (далее - СНиП II-35-76), пункт 5.18 СНиП 21-01-97;

пункты 5, 10, 16: шкафы пожарных кранов внутреннего противопожарного водопровода не соответствуют установленным требованиям - пункт 3 ППБ 01-03, пункт 4 НПБ 151-2000;

пункт 6: заполнение проемов в противопожарных перегородках 1-го типа, отделяющих комплекс сауны, не соответствует требуемому пределу огнестойкости - пункт 3 ППБ 01-03, абзац 1 пункта 6.3.9 СНиП 31-05-2003, пункт 5.14 СНиП 21-01-97;

пункт 7: высота обособленного эвакуационного выхода наружу из комплекса парильной менее 1,9 м (1,7 м) - пункт 3 ППБ 01-03, пункт 6.16 СНиП 21-01-97;

пункт 8: помещение парильной не оборудовано по периметру дренчерным устройством (из перфорированных сухотрубов) - пункт 3 ППБ 01-03, абзац 5 пункта 6.3.9 СНиП 31-05-2003;

пункт 11: в пожарном шкафу N 3 пожарный рукав не присоединен к крану - пункт 91 ППБ 01-03;

пункты 13 и 17: в кабинете начальника котельной на окне установлена глухая металлическая решетка (по РК N 3), допускается использование технического помещения под маетерскую по ремонту мототехники (по РК N 4) - пункт 40 ППБ 01-03;

пункт 19: вестибюль первого этажа не отделен от коридора противопожарной перегородкой 1-го типа - пункт 3 ППБ 01-03, пункт 7.24 СНиП 21-01-97.

Заявитель, не согласившись с примененной ответчиком мерой административного воздействия, обратился в Арбитражный суд Ярославской области с требованием, уточненным в порядке статьи 49 АПК РФ, о признании Предписания от 18.05.2012 недействительным в части пунктов 1-11, 13-19 (л.д. 102-103).

В обоснование Общество ссылалось, среди прочего, на то, что ППБ 01-03 не подлежат применению с 15.05.2012, требования СНиП 21-01-97, СНиП II-35-76 не являются обязательными и носят с момента введения в действие Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ) рекомендательный характер. Указания на нарушение НПБ 151-2000 необоснованны, поскольку РК N 2 и РК N 2 относятся к зданиям второй степени огнестойкости, в которых не требуется предусматривать внутренний пожарный водопровод (л.д. 3-4, 29-31).

Отдел возражал против требований Общества по основаниям, приведенным в отзыве, а также представил в отношении РК N 1, N 2, N 3, N 4 и ПНС декларации пожарной безопасности, утвержденные Обществом и зарегистрированные Отделом в 2010 году (л.д. 50-52, 57-87).

Суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, руководствовался статьями 198 АПК РФ, 20, 37, 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", 1, 151 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ, Закон N 123-ФЗ), 3 Закона N 384-ФЗ, Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763, письмом МЧС РФ от 18.05.2012 N 19-2-4-1940, приказом МЧС РФ от 31.05.2012 N 306, положениями ППБ 01-03, СНиП 21-01-97, СНиП II-35-76, СНиП 31-05-2003, НПБ 151-2000, СП 10.13130.2009. Оценив представленные доказательства, суд отклонил доводы заявителя и счел, что при выдаче Предписания от 18.05.2012 обоснованно применены ППБ 01-03, СНиП 21-01-97. Анализируя оспариваемые пункты Предписания от 18.05.2012, суд выявил, что в пунктах 5, 10, 16 отсутствуют существенные и необходимые для исполнения сведения, а в пункте 8 указано на нарушение требования на объекте, которое на данный объект не распространяется. В пунктах 1-4, 6-7, 9, 11, 13-15, 17-19 отражены нарушения требований, действовавших и подлежавших обязательному применению. Поэтому суд признал, что заявленные требования следует удовлетворить частично.

Исследовав материалы дела, доводы жалобы и отзыва на нее, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В силу статьи 268 АПК РФ и исходя из разъяснений в пункте 25 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" полномочия апелляционного суда при рассмотрении дела ограничены доводами жалобы и возражениями на нее.

В случае обжалования в порядке апелляционного производства только части решения апелляционный суд проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений. При наличии в возражениях на жалобу доводов, касающихся обжалования судебного акта в иной части, чем та, которая указана в жалобе, пределы проверки судебного акта определяются с учетом таких доводов, которые подлежат оценке наряду с доводами жалобы.

В соответствии со статьей 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В настоящем деле жалоба Отдела содержит доводы, касающиеся решения суда первой инстанции в части признания недействительными пунктов 5, 8, 10, 16 Предписания от 18.05.2012. В отзыве на жалобу Общество находит Предписание от 18.05.2012 незаконным в полном объеме, однако не высказывает возражений относительно пересмотра решения суда первой инстанции лишь в части удовлетворенных требований и не требует его проверки в части отказа в удовлетворении требований.

Тем самым из содержания жалобы следует несогласие с частью обжалуемого судебного акта, сторонами не представлено мотивированных возражений относительно его пересмотра только в обжалуемой части.

При таких обстоятельствах апелляционный суд считает, что имеются правовые основания для проверки обжалуемого решения лишь в части признания недействительными пунктов 5, 8, 10, 16 Предписания от 18.05.2012. Выводы обжалуемого решения в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительными пунктов 1-4, 6, 7, 9, 11, 13-15, 17-19 оспариваемого акта переоценке не подлежат.

В статье 4 АПК РФ закреплено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

В порядке главы 24 АПК РФ в настоящем деле оспаривалось Предписание от 18.05.2012, выданное заявителю и обязывающее его устранить нарушения требований пожарной безопасности на объектах, используемых в своей деятельности.

По смыслу статей 65, 189, 198, 200, 201 АПК РФ лицо, обратившееся в суд, несет бремя доказывания фактов нарушения его прав и интересов, а административный орган - бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта действующему законодательству.

При этом для удовлетворения требования о признании недействительным ненормативного правового акта необходима совокупность двух условий: оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя.

Исходя из статей 1, 2, 3, 6 Закона N 69-ФЗ, статей 1, 2, 17, 25 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) и пунктов 20, 70 Административного регламента, утвержденного Приказом МСЧ РФ от 01.10.2007 N 517 и действовавшего на момент выдачи оспариваемого акта, обеспечение пожарной безопасности - важнейшая функция государства, включающая, среди прочего, осуществление государственного пожарного надзора (далее - ГПН).

В рамках ГПН по результатам проверки и в случае выявления нарушений обязательных требований пожарной безопасности, то есть требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, может быть выдано предписание по их устранению с указанием сроков. За неисполнение предписания в указанный срок организация несет в предусмотренном законом порядке ответственность.

Требования пожарной безопасности устанавливаются законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.

Законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя Закон N 69-ФЗ, а также принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что оно содержит властное волеизъявление, носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер.

Тем самым, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить некоторые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

При этом критериями законности предписания являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для организации в силу закона, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности административной ответственностью за нарушение установленного в нем срока исполнения (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить: какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Поэтому предписание следует считать законным, если вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения требования пожарной безопасности, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Как свидетельствуют материалы дела и не оспорено Обществом, Предписание от 18.05.2012 вынесено уполномоченным должностным лицом Отдела по результатам проведенной проверки; сведения о несоответствии проверки нормам Закона N 294-ФЗ отсутствуют.

Вместе с тем, суд первой инстанции счел оспариваемый акт незаконным в части пунктов 5, 10, 16 и пункта 8.

Апелляционный суд соглашается с данным выводом, учитывая следующее.

В пунктах 5, 10, 16 Предписания от 18.05.2012 указано на несоответствие шкафов пожарных кранов внутреннего противопожарного водопровода требованиям пункта 4 НПБ 151-2000.

Ссылки в отзыве Общества на необоснованность замечаний к шкафам пожарных кранов отклоняются.

Заявитель поясняет, что согласно СП 10.13130.2009 (пункт 4.1.5) не требуется предусматривать внутренний противопожарный водопровод в производственных зданиях I и II степени огнестойкости категорий Г и Д.

Между тем, в дело не представлены документы, подтверждающие, что объекты Общества относятся к упомянутым категориям, а из деклараций пожарной безопасности на РК N 1, РК N 2 и РК N 4, напротив, усматривается, что требования к внутреннему противопожарному водопроводу, в частности статья 86 Закона N 123-ФЗ приняты Обществом к исполнению.

Аргумент об ошибочности замечания к шкафам пожарных кранов по РК N 2 ввиду выполнения их не из горючих материалов документально не подтвержден.

Однако, как верно установлено в обжалуемом решении, в анализируемых пунктах Предписания от 18.05.2012 не приведены сведения о том, в чем заключается несоответствие шкафов пожарных кранов внутреннего противопожарного водопровода требованиям пункта 4 НПБ 151-2000.

При этом упомянутый акт, содержащий нормы пожарной безопасности, в пункте 4 предусматривает широкий перечень требований, касающихся типов и параметров шкафов пожарных кранов, свойств его отдельных элементов, деталей, комплектности и маркировки.

Довод жалобы о том, что в предписаниях не требуется указывать, какие конкретно действия необходимо выполнять для устранения выявленных нарушений, несостоятелен.

Правовые акты, регламентирующие выдачу предписания по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, действительно, прямо не обязывают указывать в предписании конкретные действия по его выполнению, но реальная возможность устранения нарушений зависит от четкости их описания, для чего и предусмотрена необходимость отражать конкретный вид нарушения и пункт (абзац) акта, требования которого нарушены.

Аргумент о том, что при проверке представитель заявителя пояснял о планах по замене имеющихся шкафов пожарных кранов, не принимается, так как данное обстоятельство не подтверждено какими-либо материалами проверки, а также не приводилось в обоснование законности анализируемых пунктов Предписания от 18.05.2012 в суде первой инстанции.

Кроме того, НПБ 151-2000 применяется на стадиях разработки, изготовления и испытания пожарных шкафов (пункт 1.2), тогда как ответчик, настаивая на необходимости соблюдения заявителем данного акта, не обосновал возможность распространения его действия на стадию эксплуатации заявителем РК N 1, РК N 2 и РК N 4.

В связи с этим пункты 5, 10, 16 Предписание от 18.05.2012, поскольку их содержание не позволяет однозначно установить, какие нормы нарушены и являются ли они в данном случае обязательными, а также какие возможны действия для их устранения, не отвечают критериям конкретности и исполнимости.

Относительно пункта 8 Предписания от 18.05.2012 суд первой инстанции также верно признал, что в нем указано на нарушение требования СНиП 31-05-2003 применительно к помещению парильной РК N 2, которая не относится к перечню учреждений и организаций, подпадающих под действие названного акта.

Довод ответчика, что помещение парильной, размещенной в административной части здания котельной, следует рассматривать как административное учреждение, отклоняется.

Указанный довод не имеет документального подтверждения, а равно не согласуется со сведениями декларации пожарной безопасности на РК N 1, в которой данный объект не обозначен как административное учреждение.

Поэтому пункт 8 Предписания от 18.05.2012, поскольку указывает на нарушение требований, не являющихся обязательными и не подлежащих применению, не отвечает критерию исполнимости.

Изложенное позволяет апелляционному суду сделать вывод, что Предписание от 18.05.2012 в части пунктов 5, 8, 10, 15 нельзя считать законным, а суд первой инстанции обоснованно, оценив представленные доказательства с учетом статьи 71 АПК РФ, признал оспариваемый акт недействительным в данной части.

Таким образом, решение по настоящему делу в обжалуемой части соответствует доказательствам и обстоятельствам дела, нормам материального и процессуального права, не подлежит отмене или изменению по приведенным в жалобе доводам.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не выявлено.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 110 АПК РФ ответчик освобожден от уплаты государственной пошлины по жалобе, вопрос о ее распределении на стадии апелляционного производства не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 01.03.2013 по делу N А82-10220/2012 в обжалуемой части оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности по Заволжскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Т.М. Олькова

Судьи

Г.Г. Буторина В.А. Устюжанинов