Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 июня 2013 г. N 13АП-8736/13

г. Санкт-Петербург

06 июня 2013 г.

Дело N А56-65977/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 июня 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Борисовой Г.В.

судей Зотеевой Л.В., Лопато И.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: не явились-извещены (уведомление N 682242, ходатайство о рассмотрении а\ж без участия представителя)

от заинтересованного лица: не явились-извещены ( уведомление N 68244);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-8736/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.03.2013 по делу N А56-65977/2012 (судья Ресовская Т.М.), принятое

по заявлению ОАО "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным постановления

установил:

ОАО "Российские железные дороги" (107174, Москва, ул.Новая Басманная, д.2, далее- ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, пр.Римского-Корсакова, д.39, далее- Управление Ространснадзора, административный орган) от 25.10.2012 N 07-53-03/413 о привлечении общества к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Решением суда первой инстанции заявленные требования ОАО "РЖД" удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено в связи с отсутствием вины общества в совершенном правонарушении, а также отсутствии у заместителя руководителя Отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления Ространснадзора полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Ространснадзора направило апелляционную жалобу, в которой просило отменить решение суда, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования по тем основаниям, что в нарушение положений статьи 5 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее- Закон N 16-ФЗ), подпункта 5.7 пункта 5 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 (далее-Требования по обеспечению транспортной безопасности) обществом не исполнено предписание о разработке и утверждении оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Административный орган также не согласился с выводом суда об отсутствии у заместителя руководителя Отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления Ространснадзора полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителей в судебное заседание не направили.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются в порядке и по основаниям, установленными статьями 258, 266-271 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как видно из материалов дела, в период с 27.09.2012 по 12.10.2012 УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора на основании распоряжения от 19.09.2012 N 857-р проведена внеплановая проверка ОАО "РЖД" по вопросу исполнения предписания от 17.07.2012 N 70-44-03/317, согласно которому общество в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ должно было утвердить в установленном порядке результаты оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры- железнодорожного вокзала Ухта по адресу :Республика Коми, г.Ухта, ул.Вокзальная, д.1.

По факту неисполнения обществом пункта предписания от 17.07.2012 N 70-44-03/317 составлен акт проверки от 12.10.2012 N 07-46-03/582.

19.10.2012 по признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, заместителем начальника Отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора составлен протокол об административном правонарушении N 07-45-03\386.

Постановлением заместителем начальника Отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 25.10.2012 N 07-53-03/413 ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности по частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях в виде наложения административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось с заявлением о признании его незаконным в связи с отсутствием вины в совершенном правонарушении, поскольку общество не может нести ответственность за действия, находящиеся в компетенции соответствующих органов власти.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования общества, посчитал недоказанным административным органом наличия вины ОАО "РЖД" в неисполнении предписания от 17.07.2012 N 70-44-03/317.

Согласно ч.1 ст.198 АПК РФ правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления обладают граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч.5 ст.200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Предписание-это мера реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа должны быть законодательно обоснованы. В предписании должно быть указано, какое положение закона нарушено, в чем заключается нарушение. Предписание об устранении нарушений требований действующего законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

Судом первой инстанции установлено и подтверждено материалами дела, что оспариваемое предписание от 17.07.2012 N 70-44-03/317 выдано по итогам проверки железнодорожного вокзала Ухта, проведённой УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора в порядке, установленном Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В ходе проверки должностное лицо органа государственного надзора пришло к выводу, что ОАО "РЖД" не исполнило подпункт 5.7 пункта 5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, согласно которому субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трёх месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ. Указанные Требования утверждены на основании ст. 8 Закона N 16-ФЗ.

В соответствии со статьей 9 Закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, но только после проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, которая, в свою очередь, проводится на основании категорирования объектов.

На основании Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 397, Федеральное агентство железнодорожного транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим категорирование ОТИ и ТС, в установленной сфере деятельности (пункт 5.3.14), ведения реестра объектов ОТИ и ТС, включая категорированные ОТИ и ТС в установленной сфере деятельности (пункт 5.3.15).

Категорирование ОТИ и ТС осуществляется в соответствии с требованиями статьи 6 Закона N 16-ФЗ, Порядка ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным приказом Минтранса РФ от 20.01.2010 N 22 и Порядка установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным приказом Минтранса РФ от 21.02.2011 N 62.

Материалами административного дела подтверждается, что ж\д станция Ухта внесена в Реестр категорированных объектов 29.06.2011 с реестровым номером ЖВД 116178 с присвоением 2-й категории. Соответствующее уведомление направлено в ОАО "РЖД" 30.06.2011 и получено обществом 21.07.2011.

Оспариваемым постановлением общество привлечено к административной ответственности за то, что на момент осуществления контролирующим органом проверки (с 27.09.2012 по 12.10.2012) общество не выполнило ранее выданное предписание о проведении оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры -железнодорожного вокзала Ухта.

В соответствии со статьей 5 Закона N 16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (пункт 1).

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87.

Согласно пункту 4 данного Порядка оценка уязвимости проводится организациями, определенными частью 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ, с учетом перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и с применением модели нарушителя (в ред. Приказа Минтранса РФ от 26.07.2011 N 199). При этом срок проведения оценки уязвимости не должен превышать одного месяца ( пункт 5).

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями Федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Пунктом 6 Порядка регламентировано, что результаты проведенной оценки уязвимости оформляются указанными в пункте 4 настоящего Порядка организациями в виде текстового документа с графическими план-схемами в трех экземплярах (первый и второй экземпляр на бумажном носителе, третий - на магнитном) и направляется в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

Во исполнение вышеуказанных требований специализированные организации, аккредитованные Федеральным агентством железнодорожного транспорта, должны проводить оценку уязвимости ОТИ и ТС на основе публичного договора по тарифам, установленным ФСТ России в Письме от 15.12.2010 N ДС-101-9/7 "ОБ определении стоимости договора на услугу по оценке уязвимости объектов транспортного комплекса".

Таким образом, согласно указанным положениям как таковая оценка уязвимости ОТИ и ТС должна производиться аккредитованными специализированными организациями на основании соответствующего договора, заключенного с субъектом транспортной инфраструктуры, а результаты такой оценки направлены специализированной организацией в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в ее утверждении.

В силу пункта 5.7 Требований по обеспечению транспортной безопасности субъект транспортной безопасности обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и ТС.

Апелляционный суд отмечает, что обеспечение проведения оценки уязвимости для субъекта транспортной инфраструктуры заключается в инициировании начала ее проведения, путем заключения соответствующего договора.

Судом первой инстанции установлено, что 16.11.2011 между ОАО "РЖД" и специализированной организацией ООО "Интеллектуальные комплексные системы"(аккредитация 02.07.2011 N 23-3-3-32-11) заключен договор N СРДЖВю-326, предметом которого является проведение оценки уязвимости объектов железнодорожного транспорта, внесенных в Перечень объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта в включенных в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, в том числе и ж\д вокзала Ухта. Срок окончания работ, предусмотренный договором - до 31.12.2011.

В соответствии с условиями договора от 16.11.2011 N СРДЖВю-326 указанная специализированная организация обязана выполнить работы по проведению оценки уязвимости ОТИ, оформить результаты оценки и представить их на утверждение в компетентный орган в области обеспечения транспортной безопасности, после утверждения им результатов оценки сдать их заказчику, т.е. ОАО "РЖД". Данные условия договора соответствуют Порядку проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утверждённому приказом Минтранса России от 12.04.2012 N 87 (далее - Порядок), согласно п. 4 которого оценка уязвимости проводится организациями, определёнными частью 2 статьи 5 Федерального закона.

В связи с наличием значительных недоработок со стороны специализированной организации, срок исполнения договора сторонами был продлен до 30.09.2012 (дополнительные соглашения 20.01.2012, 15.06.2012 и 20.07.2012).

Материалами дела подтверждается, что руководство Северной РДЖВ неоднократно письмами (исх N 4407 от 16.12.2011, N 1082/07-04 от 09.04.2012; N 1656/07-56 от 31.05.2012 N 1829 от 20.06.2012) напоминало о неукоснительном соблюдении договорных сроков.

29.09.2012 материалы по оценке уязвимости (с учетом устраненных недостатков) были направлены в Северо-Западное территориальное управление Росжелдора, с последующим утверждением в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта (г. Москва).

Таким образом, вина общества в неисполнении возложенной обязанности по проведению оценки уязвимости отсутствует, так как действующее законодательство не предусматривает участие субъекта транспортной инфраструктуры в самой процедуре проведения оценки.

С учетом вышеизложенного, необоснованно утверждение Управления Ространснадзора о наличии вины общества в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях- невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Согласно части 1 статьи 1.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В силу части 2 статьи 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно части 1 статьи 1.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В силу части 2 статьи 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Нарушения процессуальных норм, влекущих отмену оспариваемого постановления, апелляционным судом не установлено. Апелляционный суд не согласен с выводами суда первой инстанции о вынесении постановления от 25.10.2012 N 07-53-07/413 неуполномоченным должностным лицом Ространснадзора.

Из оспариваемого постановления видно, что оно вынесено заместителем начальника отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора Петровой О.В.

В соответствии с пунктом 4 части 9 статьи 20 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее- Закон N 17-ФЗ) составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать дела об административных правонарушениях, имеют право должностные лица органа государственного надзора, являющиеся государственными транспортными инспекторами.

В пункте 6.9.1 Положения об Управлении Ространснадзора N АК-467фс, разъяснено, что полномочиями государственных транспортных инспекторов обладают заместители начальника Управления, заместители начальника управления - начальники отделов и их заместители, а также начальники отделов и их заместители при осуществлении контрольно-надзорных функций в соответствии с постановлением Правительства РФ от 09.06.2010 N 409.

Наделение заместителя начальника отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности полномочиями государственного транспортного инспектора при осуществлении им контрольно-надзорных функций продублировано в Должностном регламенте заместителя начальника отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности, утвержденного Врио начальника УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 29.07.2011.

С учетом вышеизложенного, заместитель начальника отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора Петрова О.В., обладающая в силу пункта 6.9.1. Положения об Управлении Ространснадзора N АК-467фс полномочиями государственного транспортного инспектора, осуществляла процессуальные действия по вынесению оспариваемого постановления в соответствии с требованиями части 2 статьи 22.2, части 1 статьи 23.36 Кодекса РФ об административных правонарушениях, пункта 4 части 9 статьи 20 Закона N 17-ФЗ, подпункта 0) пункта 4 Положения о полномочиях должностных лиц N409.

Таким образом, процессуальных нарушений, являющихся основанием для отмены постановления Управления Ространснадзора от 25.10.2012 по делу об административном правонарушении N 07-53-07/413 апелляционным судом не установлено.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает, что решение суда подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба административного органа без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28 марта 2013 года по делу А56-65977/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Борисова

Судьи

Л.В. Зотеева И.Б. Лопато