Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 июня 2013 г. N 18АП-4605/13

г. Челябинск

06 июня 2013 г.

Дело N А47-15852/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 30 мая 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 06 июня 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ершовой Е.К., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Зинкина Дениса Викторовича на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 19 марта 2013 г. по делу N А47-15852/2012 (судья Вернигорова О.А.).

В заседании принял участие представитель:

Администрации г. Оренбурга - Довжанская Е.З. (доверенность от 14.03.2013 N 65).

Индивидуальный предприниматель Зинкин Денис Викторович (далее - заявитель, ИП Зинкин Д.В., предприниматель) обратился в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Администрации г. Оренбурга (далее также - заинтересованное лицо, Администрация) о признании недействительным постановления от 27.08.2012 N 2122-п.

Определением суда первой инстанции от 27.12.2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены МКП "Оренбургские пассажирские перевозки", ООО "Лавр", ООО "Альянс", ООО "Комтранс", ИП Горшенина Н.В., ИП Шмарин А.А., ИП Новиков В.Н., ИП Ефимова Л.Д., ИП Сантемиров З.М. (т.1, л.д. 54-55).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 19.03.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе ИП Зинкин Д.В. просил решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обосновании апелляционной жалобы предприниматель указывает на то, что, издавая спорное постановление, Администрация превысила свои полномочия. Суд первой инстанции неправомерно ссылается на статьи 7 и 12 Закона Оренбургской области N 4326, которые были изменены и которыми у органа местного самоуправления изъяты полномочия по организации конкурса на право заключения договоров пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам. Ссылка на Положение N 724 также неправомерна, поскольку не соответствует пунктам 1 и 5 статьи 12 Закона Оренбургской области N 4326 в новой редакции. Не согласен с выводом суда о том, что ограничения доступа к участию в торгах не носят персонифицированный характер, поскольку ненормативный правовой акт по своему признаку носит персонифицированный характер (в отличии от нормативного правового акта) и связан с реализацией властных полномочий. Спорное постановление предусматривает необходимость иметь участнику конкурса количество транспортных средств для обслуживания маршрута в целом, а Закон Оренбургской области N 4326 и Постановление N 695-п предусматривает наличие у участника конкурса транспортных средств необходимых для обслуживания расписания, то есть одно транспортное средство. Включая в спорное постановление требование по наличию у претендента необходимого количества транспортных средств для обслуживания маршрута в целом, Администрация г. Оренбурга внесла изменение в нормативные правовые акты Оренбургской области, что недопустимо. Конкурсная документация была подготовлена без учета требования Постановления N 695-п, обследование маршрутов не проводилось. Права заявителя нарушены, поскольку с принятием спорного постановления ИП Зинкин Д.В. лишен возможности участвовать в конкурсе по своему выбору в лотах, где предусмотрено наличие большего количества транспортных средств, чем имеет заявитель и, как следствие, не имея договора, осуществлять предпринимательскую деятельность по лицензии по перевозке пассажиров по регулярным маршрутам г. Оренбурга. Считает, что им избран правильный способ защиты прав.

До судебного заседания от Администрации в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором заинтересованное лицо против удовлетворения апелляционной жалобы возражает, ссылаясь на обоснованность обжалованного решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание представители заявители и третьих лиц не явились. С учетом мнения представителя заинтересованного лица и в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица против доводов, изложенных в апелляционной жалобе, возражал. Поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу в полном объеме.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ИП Зинкин Д. В. имеет лицензию на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), выданная Оренбургским РОВД Оренбургской области 15.12.2006 (регистрационный номер АСС-56-006609), сроком действия с 11.12.2009 по 10.12.2014.

Постановлением Администрации г. Оренбурга от 27.08.2012 N 2122-п (далее также Постановление N 2122-п) назначено проведение открытого конкурса на право заключения договоров об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга 03.10.2012.

В целях установления порядка и условий проведения открытого конкурса на право заключения договоров об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок г. Оренбурга, Администрацией г. Оренбурга утверждена конкурсная документация (приложение к постановлению N 2122-п от 27.08.2012).

По результатам оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе и подведения итогов конкурса 22.10.2012 отклонены без рассмотрения конкурсные заявки ИП Чеховского А.А. по лоту N 18, ИП Шмарина А.А. по лоту N 2, ИП Мысик Л.П. по лоту N 21, по лотам N N 1-10, 12, 13, 15-19, 21 конкурс признан несостоявшимся; право на заключение договора об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок г. Оренбурга предоставлено: ИП Болмосовой В.С. по лотам NN2, 12, Сидорову П.И. по лотам NN3, 13, Мысик Л.П. по лотам NN4, 16, Муниципальному казенному предприятию "Оренбургские пассажирские перевозки" МО "город Оренбург" по лоту N5, ООО "Лавр" по лоту N6, ИП Шмарину А.А. по лоту N7, ИП Сантемирову З.М. по лотам NN 9, 19, ООО "Альянс" по лоту N10, ООО "Комтранс" по лоту N11, ИП Горшениной Н.В. по лоту N14, ИП Новикову В.П. по лоту N17, ИП Ефимовой Л.Д. по лоту N20.

Не согласившись с указанным Постановлением N 2122-п, ИП Зинкин Д.В. обратился в арбитражный суд с заявлением об его оспаривании.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предусмотрена самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения относятся к числу вопросов местного значения.

Согласно статьям 1, 3, пункту 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов безопасности дорожного движения при организации перевозочного процесса и соблюдению основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе по охране жизни, здоровья и имущества граждан.

Подпунктом 5 пункта 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что полномочия органов местного самоуправления определяются Уставом муниципального образования.

В силу подпункта 33 пункта 2 статьи 27 Устава г. Оренбурга к компетенции Оренбургского городского Совета отнесено установление порядка организации обслуживания населения пассажирским транспортом и правил пользования городским пассажирским транспортом.

В соответствии с Положением о порядке допуска перевозчиков к осуществлению пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по городским (муниципальным) автобусным маршрутам г. Оренбурга, утвержденным решением Оренбургского городского Совета от 01.12.2008 N 724, администрация является заказчиком пассажирских перевозок (пункт 1.2), на нее возложены обязанности по: объявлению конкурса на право заключения договоров об организации и осуществлении пассажирских перевозок (пункт 2.1.2), принятию решений о проведении (объявлении) конкурса (пункт 2.9.1), разработке и утверждению конкурсной документации (пункт 2.11.1). Указанным Положением определены порядок допуска перевозчиков к осуществлению регулярных пассажирских перевозок на территории г. Оренбурга, порядок проведения конкурса на право заключения договора об организации осуществления пассажирских перевозок на территории г. Оренбурга, требования к извещению о проведении конкурса и конкурсной документации (в силу пункта 2.10.2, в извещении о проведении конкурса должны быть указаны сведения о количестве и типе подвижного состава), порядок заключения договора по результатам проведения конкурса и последствия признания конкурса несостоявшимся, закреплены условия и порядок заключения договора об организации и осуществлении пассажирских перевозок, порядок временного допуска к осуществлению пассажирских перевозок.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление издано Администрацией г. Оренбурга в пределах своих полномочий, правомерен.

В ранее действовавшей редакции статей 7, 12 Закона Оренбургской области от 04.03.2011 N 4326/1015-IV- ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области" (далее - Областной закон N 4326), перечень конкретных полномочий органов местного самоуправления, будучи составной частью процесса организации транспортного обслуживания населения, относится к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Полномочия же органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться только федеральными законами и уставами муниципальных образований (часть 1.1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ).

Законом Оренбургской области от 02.07.2012 N 881/258-V-OЗ изменена редакция статьи 7 Областного закона N 4326, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы организации транспортного обслуживания в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В пределах установленной компетенции Администрацией г. Оренбурга установлены конкурсные условия, направленные на наиболее полное удовлетворение потребности населения в пассажирских перевозках.

Таким образом, доводы подателя апелляционной жалобы об отсутствии полномочий у Администрации г. Оренбурга на издание оспариваемого постановления в связи с изменением Областного закона N 4326, судом апелляционной инстанции отклоняются.

Согласно подпункту "б" пункта 3 статьи 12 Областного закона N 4326 допуск перевозчиков к конкурсу производится организатором конкурса при условии, если он имеет в наличии (на праве собственности или ином праве) транспортные средства, в количестве необходимом для обслуживания расписания на маршруте регулярных перевозок.

Подпунктом 3 пункта 1.3 Конкурсной документации к открытому конкурсу на право заключения договоров об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок г. Оренбурга (приложение к постановлению Администрации г. Оренбурга от 27.08.2012 N 2122-п) установлены требования к участникам конкурса по наличию у них подвижного состава по количеству и типу применительно к маршруту в целом.

Данные требования (в части установления количества подвижного состава у претендента (участника конкурса)) нельзя считать необоснованными, создающими препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, так как они не носят персонифицированный характер, распространяют свое действие на всех без исключения возможных участников конкурса, вызваны необходимостью безопасной, стабильной, своевременной перевозки граждан.

Конкурс носит открытый характер, является равнодоступным для всех субъектов предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок. Признаком любого конкурса является состязательность, поэтому сама по себе возможность проиграть в конкурсе не может расцениваться как ограничение доступа к хозяйственной деятельности.

Требование по количеству и типу подвижного состава соответствует приложению 1 к распоряжению Главы г. Оренбурга от 26.04.2004 N 1956-р "Об организации транспортного обслуживания населения г. Оренбурга", которое было принято в соответствии с утвержденным распоряжением главы г. Оренбурга от 23.09.2003 N 4326-р Порядком открытия маршрутов по перевозке пассажиров в г. Оренбурге и населенных пунктах, входящих в состав г. Оренбурга. Все муниципальные маршруты перед открытием были обследованы, количество транспортных средств на маршрутах определено с учетом пассажиропотока и требований безопасности дорожного движения.

Таким образом, вышеназванные требования к участникам конкурса не противоречат статье 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку не носят персонифицированного характера, распространяют свое действие на всех без исключения возможных участников торгов и не создают участникам торгов преимущественные условия участия в торгах. Указанные требования нельзя считать необоснованным препятствием для осуществления предпринимательской деятельности, поскольку они объясняются необходимостью оказания гражданам-потребителям услуг по перевозке надлежащего качества, требованиям безопасности, существующими пассажиропотоками на маршрутах, целью организации непрерывного перевозочного процесса, соблюдением режима труда и отдыха водителей.

Правоотношения в сфере реализации полномочий органов местного самоуправления по организации пассажирских перевозок носят административно-правовой характер и не регулируются нормами гражданского законодательства, предполагающими равенство участников.

Постановлением Главы г. Оренбурга от 30.10.2009 N 7793-п утверждена муниципальная транспортная сеть и расстановка транспорта на маршрутах регулярных перевозок г. Оренбурга. Действие данного постановления приостановлено до 01.01.2013 (постановление администрации г. Оренбурга от 16.01.2012 N 8-п). Вместе с тем, указанное постановление N 7793-п не содержит запрета Администрации г. Оренбурга проводить конкурс на право заключения договоров об организации и осуществлении пассажирских перевозок и не освобождает от осуществления полномочий по организации пассажирских перевозок транспортом общего пользования.

Таким образом, расстановка транспортных средств на муниципальных маршрутах соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Вывод суда первой инстанции о том, что постановление Администрации г. Оренбурга от 27.08.2012 N 2122-п соответствует действующему законодательству, является верным.

Постановление N 2122-п "Об открытом конкурсе на право заключения договоров об организации и осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок г. Оренбурга" принято в соответствии со статьями 7, 12 Областного закона N 4326, статьей 4 Закона Оренбургской области от 21.02.1996 "Об организации местного самоуправления в Оренбургской области", Порядком организации конкурсов направо заключения договоров на обеспечение перевозок пассажиров по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области, утвержденным Постановлением Правительства Оренбургской области от 01.08.2011 N 695-п, статьями 9, 33, 34 Устава г. Оренбурга, решением Оренбургского городского Совета от 01.12.2008 N 724 "Об утверждении Положения о порядке допуска перевозчиков к осуществлению пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по городским (муниципальным) автобусным маршрутам г. Оренбурга".

Оспариваемым постановлением Администрацией г. Оренбурга определены критерии заявок участников конкурса в рамках представленных законом полномочий. Данные критерии не носят персонифицированный характер, обладают признаками формальной определенности, исполнимости.

Доводы подателя апелляционной жалобы относительно лишения его возможности участвовать в различных лотах проводимого конкурса, а также оставления его заявки без рассмотрения в период проведения конкурса с 23.04.2012 по 14.05.2012, судом апелляционной инстанции отклоняются как не соответствующие фактическим обстоятельствам дела.

Заявитель не представил доказательств нарушения его прав и законных интересов, а также доказательств того, каким образом должны быть восстановлены его права и интересы. Более того, ИП Зинкин Д.В. не подавал заявку на участие в открытом конкурсе, проводимом по оспариваемой конкурсной документации, также не участвовал и в указанный им в апелляционной жалобе период проведения открытого конкурса с 23.04.2012 по 14.05.2012.

Формирование лотов в конкурсе с включением нескольких маршрутов не направлено на ограничение свободы экономической деятельности, а напротив, направлено на наиболее эффективное решение вопросов, отнесенных к самостоятельной компетенции органов местного самоуправления.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что заявителем не доказано ограничение Администрацией конкуренции на рынке пассажирских перевозок в г. Оренбурге и нарушение в связи с этим части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Выводы суда первой инстанции о том, что оспаривание в порядке статей 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации конкурсной документации, утвержденной Постановлением N 2122-п, фактически направленное на признание недействительными результатов конкурса, не приведет к восстановлению прав и законных интересов заявителя, являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

Подателем апелляционной жалобы заявлено требование о признании недействительным Постановления N 2122-п по мотиву незаконности утвержденной конкурсной документации.

При этом заявитель не указал, каким образом признание недействительным оспариваемого постановления приведет к восстановлению его прав и законных интересов.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, заявителем на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

При обращении с апелляционной жалобой ИП Зинкиным Д.В. по чеку-ордеру от 12.04.2013 уплачена государственная пошлина в сумме 1000 руб. Между тем, в силу подпунктов 3, 12 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче индивидуальным предпринимателем апелляционной жалобы на судебные акты, вынесенные по делам о признании нормативного правового акта недействующим, о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, государственная пошлина уплачивается в размере 100 рублей. При указанных обстоятельствах, излишне уплаченная обществом государственная пошлина по апелляционной жалобе подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 19 марта 2013 г. по делу N А47-15852/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Зинкина Дениса Викторовича - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Зинкину Денису Викторовичу (ОГРНИП 309565832900502) из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 900 руб., излишне уплаченную по чеку-ордеру от 12 апреля 2013 г.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов В.Ю. Костин