Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2013 г. N 17АП-4965/13

г. Пермь

10 июня 2013 г.

Дело N А50-24146/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 10 июня 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Варакса Н.В.,

судей Осиповой С.П., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кожевниковой К.В.,

при участии:

от заявителя Администрации г. Березники (ОГРН 1025901701616, ИНН 5911000244): Вылегжанина Л.Н., предъявлен паспорт, доверенность от 26.12.2012 (л.д. 32),

от заинтересованного лица Министерства территориального развития Пермского края (ОГРН 1095902000050, ИНН 5902293675): не явились,

от заинтересованного лица Министерства строительства и архитектуры Пермского края (ОГРН 1055900367434, ИНН 5902293210): не явились,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Министерства строительства и архитектуры Пермского края

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 21 марта 2013 года по делу N А50-24146/2012,

принятое судьей Аликиной Е.Н.,

по заявлению Администрации г. Березники

к Министерству территориального развития Пермского края, Министерству строительства и архитектуры Пермского края

о признании недействительным предписания,

установил:

Администрация г. Березники (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным предписания Министерства регионального развития Пермского края от 05.10.2012 N 53-07.14.1-09.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 21.03.2013 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Министерство строительства и архитектуры Пермского края обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. Министерство считает, что судом первой инстанции не установлено несоответствие обжалуемого предписания закону или иному нормативному правовому акту. В обоснование доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Министерство строительства и архитектуры Пермского края ссылается на то, что проверка в отношении Администрации г. Березники по вопросу соблюдения органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности проведена по поступившим заявлениям граждан с целью установления наличия или отсутствия указанных в заявлении фактов, то есть при наличии оснований, предусмотренных Административным регламентом по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства пермского края от 08.11.2012 N 846-п. По мнению Министерства, выданным в адрес Администрации предписанием правомерно установлено требование о проведении проверки положений муниципальных нормативных актов, поскольку в ходе проверки установлено, что Администрация, исполняя решения представительного органа местного самоуправления о порядке назначения публичных слушаний, сформировала практику принятия решений о публичных слушаниях в нарушение положений ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; при этом, Министерство полагает, что обязанность проверки положений муниципальных правовых актов, устанавливающих полномочия распорядительного органа, требованиям законодательства Российской Федерации является обязанностью Администрации.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Администрации против доводов, изложенных в апелляционной жалобе, возражал по основаниям, указанным в отзыве на апелляционную жалобу; просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства строительства и архитектуры Пермского края - без удовлетворения.

Министерство территориального развития Пермского края отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Министерство строительства и архитектуры Пермского края, Министерство территориального развития Пермского края, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представителей не направили, что в силу ч. 2 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствии их представителей.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, по обращению гр. Шумковой О.Ю. на основании приказа Министерства регионального развития Пермского края от 03.09.2012 N СЭД-53-07.01-36 в период с 10.09.2012 по 19.09.2012 проведена выездная документарная проверка Администрации г. Березники по вопросу соблюдения законодательства о градостроительной деятельности.

По результатам проверки Министерством регионального развития Пермского края составлен акт от 01.10.2012 N 53-07.14-09 (л.д. 14-18).

В ходе проверки Министерством установлено, что на основании обращения ОАО "Уралкалий" от 13.06.2012 N 02.4.1-19/7575 "О согласовании проекта планировки территории и назначении публичных слушаний" принято решение об объявлении публичных слушаний по вопросу принятии проекта планировки территории, совмещенного с проектом межевания территории, ограниченной ул. Карла Маркса - пр.Советский - пр. Ленина - ул. Юбилейная, которое зафиксировано в протоколе заседания Комиссии по землепользованию и застройке от 14.06.2012. Решение об объявлении публичных слушаний принято Комиссией по землепользованию и застройке - постоянно действующим совещательным органом при Администрации г. Березники, созданной согласно постановлению Главы города Березники от 13.07.2006 N 887 "О создании комиссии по землепользованию и застройке". Также Министерством установлено, что в муниципальном образовании г. Березники представительным органом власти приняты и действуют различные правовые нормы по порядку организации и проведения публичных слушаний.

В связи с чем в адрес Администрации г. Березники вынесено предписание от 05.10.2012 N 53-07.14.1-09 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в соответствии с данным предписанием Администрации указано на необходимость в тридцатидневный срок с момента получения предписания осуществить проверку положений ст. 46 главы 10 Правил землепользования и застройки в г. Березники, устанавливающих общие положения о публичных слушаниях по вопросам землепользования и застройки на соответствие порядку организации и проведения публичных слушаний, установленному решением Березниковской городской Думы от 28.03.2006 N 103 "О принятии положения о публичных слушаниях"; о выполнении предписания необходимо письменно сообщить в Министерство территориального развития Пермского края в срок до 08.11.2012 с представлением копий документов, подтверждающих выполнение предписания (л.д. 21-24).

Полагая, что названное предписание является незаконным, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, установив наличие оснований для признания оспариваемого предписания недействительным, удовлетворил заявленные требования.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 1.1 ст. 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности осуществляют органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

В ч. 1 ст. 8.1 Градостроительного Кодекса Российской Федерации установлено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за:

1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;

2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;

3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

Согласно ч. 2 ст. 8.1 Градостроительного кодекса российской Федерации должностные лица органов, осуществляющих надзор (контроль) за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности имеют право:

1) проводить проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций;

2) требовать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

3) получать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны, в том числе, направлять в соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений (п. 1 ч. 3 ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу требований ч. 4 ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации должностные лица органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления обязаны:

1) предоставлять по запросу органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, необходимые для осуществления контроля документы и материалы;

2) направлять в орган, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, копии документов территориального планирования, правил землепользования и застройки на бумажном или электронном носителе в двухнедельный срок после их утверждения в установленном порядке;

3) оказывать содействие должностным лицам органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в их работе.

Согласно ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания (ч. 1). Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования (ч.2). На публичные слушания должны выноситься, в том числе, проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки (ч. 3). Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений (ч. 4).

В соответствии с ч. 6 ст. 46 Градостроительного Кодекса Российской Федерации порядок организации и проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи.

Проведение публичных слушаний в г. Березники регулируется Положением о публичных слушаниях, утвержденным решением Березниковской городской Думы от 28.03.2006 N 103 (далее - Положение о публичных слушаниях), и Правилами землепользования и застройки в городе Березники, утвержденными решением Березниковской городской Думы от 31.07.2007 N 325 (далее - Правила землепользования и застройки).

В п. 3 ст. 7 Положения о публичных слушаниях установлено, что публичные слушания, проводимые по инициативе главы города, назначаются правовым актом администрации города.

В п. 4 ст. 46 Правил землепользования и застройки предусмотрено, что публичные слушания проводятся в случаях и в сроки:

1) принятие нового генерального плана города Березники - 2 месяца;

2) внесение изменений в генеральный план города Березники - 1 месяц;

3) внесение изменений в Правила землепользования и застройки в городе Березники - 2 месяца;

4) установление публичных сервитутов - 1 месяц;

5) утверждение документации по планировке территории города Березники: проектов планировки, проектов планировки и проектов межевания, проектов межевания, если эти проекты разрабатывались на основании решений главы города Березники, - 1 месяц;

6) предоставление разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка и(или) объекта капитального строительства, указанный в градостроительных регламентах территориальной зоны, на которой находится земельный участок и(или) объект капитального строительства, - 3 недели;

7) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства - 3 недели;

8) иные вопросы землепользования и застройки, принятие решений по которым согласно действующему законодательству невозможно без проведения публичных слушаний, - срок устанавливается в решении о проведении таких слушаний.

Публичные слушания в случаях, определенных частью 4 пунктов 1, 2, 3, 4, 8, проводятся по решению главы города Березники, в остальных случаях - по решению Комиссии по землепользованию и застройки при наличии обращения заинтересованных лиц (ч. 5 ст. 46 Правил землепользования и застройки).

Вместе с тем согласно ч. 6 ст. 46 Правил землепользования и застройки публичные слушания по вопросам, указанным в части 4 настоящей статьи, проводятся Комиссией по землепользованию и застройке.

В ходе проверки Министерство установило, что в муниципальном образовании г. Березники представительным органом власти приняты и действуют различные правовые нормы по порядку организации и проведения публичных слушаний. Так, на основании Положения о публичных слушаниях, утвержденного решением Березниковской городской Думы от 28.03.2006 N 103, публичные слушания по вопросу утверждения проекта планировки и проекта межевания территории назначаются правовым актом Главы города и осуществляются оргкомитетом; на основании Правил землепользования и застройки в городе Березники, утвержденных решением Березниковской городской Думы от 31.07.2007 N 325, публичные слушания по тому же самому вопросу назначаются по решению Комиссии по землепользованию и застройке и проводятся этим же органом. Кроме того, Министерство пришло к выводу о том, что ч. 5 и ч. 6 ст. 46 главы 10 Правил землепользования и застройки содержат противоречие, которое не позволяет установить единую правовую норму проведения публичных слушаний, так как в ч. 5 ст. 46 главы 10 Правил землепользования и застройки проведение публичных слушаний определяется для отдельных случаев, предусмотренных в ч. 4 ст. 46 Правил землепользования и застройки, а в ч. 6 ст. 46 Правил землепользования и застройки проведение публичных слушаний определяется для всех случаев, предусмотренных в ч. 4 ст. 46 Правил землепользования и застройки.

В связи с чем в адрес Администрации г. Березники вынесено оспариваемое предписание об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в соответствии которым Администрации указано на необходимость в тридцатидневный срок с момента получения предписания осуществить проверку положений ст. 46 главы 10 Правил землепользования и застройки в г. Березники, устанавливающих общие положения о публичных слушаниях по вопросам землепользования и застройки на соответствие порядку организации и проведения публичных слушаний, установленному решением Березниковской городской Думы от 28.03.2006 N 103 "О принятии положения о публичных слушаниях".

Суд первой инстанции, признавая оспариваемое предписание недействительным, указал, в частности на то, в силу положений ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом. В связи с чем суд первой инстанции пришел к выводу о том, что предписание является неисполнимым, поскольку должностные лица Администрации обязаны исполнять нормативные акты, принятые представительными органами местного самоуправления; полномочиями по проверке положений нормативных актов, принятых представительным органом местного самоуправления, Администрация как исполнительный орган местного самоуправления не наделена.

Суд апелляционной инстанции полагает, что данный вывод суда первой инстанции является обоснованным, при этом суд апелляционной инстанции отмечает, что в ч. 1.1 ст. 6.1. ч. 1 ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации прямо указано, что контроль за соответствием муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности, осуществляется соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Между тем суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что предписание выдано Министерством регионального развития Пермского края (в настоящее время Министерство территориального развития Пермского края) с превышением полномочий со ссылкой на то, что момент его выдачи полномочия по проверке соблюдения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности были переданы Министерству строительства и архитектуры Пермского края.

Согласно п. 3.1.17 Положения о Министерстве регионального развития Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 14.10.2008 N 494-п, Министерство регионального развития Пермского края осуществляло контроль за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края законодательства о градостроительной деятельности.

На основании Указа Губернатора Пермского края от 22.06.2012 N 41 "Об утверждении структуры исполнительных органов государственной власти Пермского края и состава Правительства Пермского края" (в редакции от 20.02.2013) Министерство регионального развития Пермского края переименовано в Министерство территориального развития Пермского края.

В соответствии с подп. 1.5 п. 1 Постановления Правительства Пермского края от 26.09.2012 N 952-п "О Министерстве строительства и архитектуры Пермского края" с 01.10.2012 полномочия по контролю за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края законодательства о градостроительной деятельности переданы Министерству строительства и архитектуры Пермского края.

Поскольку проверка проведена на основании приказа Министерства регионального развития Пермского края от 30.09.2012, проверка проведена в период с 10.09.2012 по 19.09.2012, то есть в период, когда соответствующие полномочия на проведение проверки у Министерства регионального развития Пермского края имелись, суд апелляционной инстанции полагает, что полномочия на вынесение оспариваемого предписания у Министерства регионального развития Пермского края также имелись.

Вместе с тем выводы суда первой инстанции об отсутствии у Министерства регионального развития Пермского края полномочий на принятие оспариваемого предписания не повлекли в целом принятие неправосудного судебного акта.

Судом первой инстанции дана оценка содержания предписания по предмет соответствия требованиям законодательства, с которой суд апелляционной инстанции согласен. Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание является неисполнимым, поскольку полномочиями по проверке положений муниципальных правовых актов, принятых представительным органом местного самоуправления, законодательству о градостроительной деятельности Администрация как исполнительный орган местного самоуправления не наделена.

В связи с чем суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии оснований для признания оспариваемого предписания недействительным. Соответствующие доводы, изложенные в апелляционной жалобе Министерства, судом апелляционной инстанции отклоняется как основанные на неверном толковании действующего законодательства.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 21 марта 2013 года по делу N А50-24146/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства строительства и архитектуры Пермского края - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Н.В.Варакса

Судьи

С.П.Осипова Л.Х.Риб