Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 июня 2013 г. N 18АП-4746/13

г. Челябинск

11 июня 2013 г.

Дело N А47-17054/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2013 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 июня 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Серковой З.Н.,

судей Ершовой С.Д., Столяренко Г.М.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Корниенко О.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27.03.2013 по делу N А47-17054/2012 (судья Федоренко А.Г.).

В заседании приняли участие представители Администрации муниципального образования "Асекеевский район" Оренбургской области - Мухаметзянов Р.С. (доверенность N 8 от 22.04.2013); Бурова С.С. (доверенность N 8 от 22.03.2013).

Муниципальное образование "Асекеевский район" Оренбургской области (далее - истец) в лице Администрации Асекеевского района Оренбургской области (далее также Администрация) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ, ответчик) о взыскании 5 862 362 руб. 53 коп. убытков вследствие предоставления льгот проживающим в сельской местности медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения и образования, возникших в связи с необходимостью компенсации их расходов по оплате отопления и электроэнергии.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 27.03.2013 исковые требования удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе Минфин РФ просит решение суда от 27.03.2013 отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в иске.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что исковые требования заявлены Администрацией муниципального образования "Асекеевский район" Оренбургской области - юридическим лицом, которое не являлось в силу представленных истцом документов плательщиком денежных средств. Возмещение расходов за освещение и отопление производилось с лицевого счета муниципального учреждения здравоохранения "Асекеевская центральная районная больница" (далее - МУЗ "Асекеевская ЦРБ") и Отдела образования. Следовательно, Администрация не вправе была обращаться в суд с иском, поскольку принадлежащие ей права и законные интересы не были нарушены.

Минфин РФ полагает, что платежные поручения оформлены с нарушением формы и не соответствовали требованиям, установленным Главой 2 и Приложением N 4 "Положения о безналичных расчетах в Российской Федерации", утвержденного Банком России 03.10.2002 N 2-П, действовавшего в период оформления представленных платежных документов в 2011 году. В данных платежных поручениях не заполнена графа "получатель", кроме того, в графе "назначение платежа" не указаны реквизиты судебных актов, согласно которым производилось перечисление взысканных средств. В мемориальных ордерах N 9623П от 15.11.2011, N 9744П от 18.11.2011 в "назначении платежа" указано - "расходы на амбулаторную помощь при больницах", что совершенно не связано с компенсацией коммунальных расходов, взысканных по решениям суда. Также в мемориальном ордере N 3010П от 06.12.2012 в графе "назначение платежа" указано: "расходы на содержание отдела образования", что также не связано с убытками, которая понесла Администрация Асекеевского района Оренбургской области. Представленные истцом реестры, содержащие ФИО взыскателей с указанием суммы, не имеют подписей и иных реквизитов, необходимых для оформления документа.

Судом не был исследован вопрос о восполнение недостатка финансовых средств, который должен был решаться муниципальным образованием "Асекеевский район" Оренбургской области в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации через бюджетное регулирование в форме затребования необходимых бюджетных инвестиций, платежей из бюджета Оренбургской области в форме субвенций и субсидий.

Материалы дела не содержат доказательств совокупности элементов, необходимых для возложения ответственности на Минфин РФ по данной категории дел.

Минфин РФ ответственен только в части выплат компенсаций медицинским работникам федеральных организаций здравоохранения.

В отзыве на апелляционную жалобу Администрация просит решение суда от 27.03.2013 оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения (рег.N 15799 от 13.05.2013).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копии судебного акта, а также размещения информации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в судебное заседание представитель Минфин РФ не явился.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившегося лица.

В судебном заседании 04.06.2013 представитель Администрации возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил решение суда от 27.03.2013 оставить без изменения.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, решениями судов общей юрисдикции, вынесенными в период 2011-2012 годов, вступившими в законную силу, с истца в пользу 198 физических лиц-работников муниципальных учреждений здравоохранения и образования, взыскано в общей сложности 5 862 362 руб. 53 коп., в счет полной компенсации расходов физических лиц по оплате за наем жилого помещения, освещения и отопления за различные периоды времени, начиная с 01 января 2005 года (тома 2-5).

Судебные акты исполнены Администрацией в полном объеме, о чем свидетельствуют представленные в материалы дела платежные поручения о перечислении истцом физическим лицам денежных средств в соответствии с судебными решениями.

Полагая взысканную сумму убытками, связанными с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, арбитражный суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В силу пункта 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (ст. 16, 1069 указанного Кодекса).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

В силу части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утвержденных постановлением Верховного Совета Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1, далее - Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Основы) в редакции, действовавшей до 01.01.2005, врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Согласно пункту 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ) часть 2 статьи 63 Основ признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в соответствии с которыми меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых указанным Федеральным законом нормах возникло до 01.01.2005, данный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом.

Во исполнение указанного закона на территории Оренбургской области Законодательным Собранием Оренбургской области 28.12.2004 принят Закон Оренбургской области от 12.01.2005 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников областных государственных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности на территории Оренбургской области" N 1772/301-III-ОЗ.

В соответствии со статьей 4 указанного Закона компенсации выплачиваются работникам областных государственных учреждений здравоохранения за счёт средств областного бюджета, назначение и выплата компенсации осуществляются по месту их работы.

Материалами дела подтверждено, что в целях реализации Федерального закона N 122-ФЗ решениями Совета депутатов Асекеевского района Оренбургской области от 21.01.2005 N 210, от 26.03.2007 N74, (т.1, л.д. 39-46) утверждались Положения о мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников муниципальных бюджетных учреждений финансируемых из средств районного бюджета и проживающих в сельской местности и работающих в муниципальных учреждениях здравоохранения и образования, расположенных на территории Асекеевского района, которым определены следующие меры социальной поддержки лицам, имеющим право на льготу в виде частичной компенсация оплаты за наем жилого помещения, отопления и освещения, а также устанавливались предельные размеры ежемесячной компенсации.

Финансирование расходов, предусмотренных данными Положениями, осуществляется за счет средств местного бюджета.

С учётом положений Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года", финансовое обеспечение рассматриваемых полномочий должно осуществляться за счёт средств федерального бюджета путём передачи указанных средств нижестоящим бюджетам в соответствии со статьями 130, 133, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации в виде субвенций и субсидий.

При этом расходы по предоставлению льгот отдельным категориям граждан могут быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Решениями судов общей юрисдикции, вступившими в законную силу, удовлетворены исковые требования физических лиц - медицинских и фармацевтических работников, проживающих на территории муниципального образования "Асекеевский район" Оренбургской области, в пользу которых взыскано 5 862 362 руб. 53 коп. за счёт средств бюджета муниципального образования.

Взысканные суммы правильно квалифицированы судом первой инстанции в качестве убытков, поскольку, наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств.

Учитывая, что органы государственной власти Российской Федерации не обеспечили реализацию установленных федеральным законодательством льгот, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу об удовлетворении искового требования на основании статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При этом суд первой инстанции принял во внимание правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, согласно которой недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Ссылка ответчика на то, что возмещение расходов за освещение и отопление производилось с лицевого счета МУЗ "Асекеевская ЦРБ" и Отдела образования, следовательно, Администрация не вправе была обращаться в суд с иском, поскольку принадлежащие ей права и законные интересы не были нарушены, несостоятельна.

Как верно установлено судом первой инстанции, истец мемориальными ордерами и платежными поручениями перечислял в адрес МУЗ "Асекеевская ЦРБ" и Отдела образования денежные средства для исполнения решений судом, поскольку медицинские работники работали в указанных учреждениях, а впоследствии указанные учреждения платежными поручениями либо выдачей наличных денежных средств в соответствии с реестрами получателей денежных средств осуществляли соответствующие выплаты (т.6, л.д. 1-66).

Отсутствие в платежных документах ссылок на решения судов общей юрисдикции также не свидетельствует о том, что истцом не были понесены убытки вследствие предоставления льгот проживающим в сельской местности медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения и образования, возникших в связи с необходимостью компенсации их расходов по оплате отопления и электроэнергии.

В силу изложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27.03.2013 по делу N А47-17054/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Оренбургской области.

Председательствующий судья

З.Н. Серкова

Судьи

С.Д. Ершова Г.М. Столяренко