Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 июня 2013 г. N 18АП-5401/13

г. Челябинск

13 июня 2013 г.

Дело N А76-779/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июня 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 июня 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Костина В.Ю., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Червяковой Е.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Управляющая компания "Горводоканал" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.04.2013 по делу N А76-779/2013 (судья Бастен Д.А.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации Копейского городского округа Челябинской области - Кусмауль Н.Н. (доверенность от 19.11.2012 N 47-ДВ).

Закрытое акционерное общество "Управляющая компания "Горводоканал" (далее - ЗАО "УК "Горводоканал", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Администрации Копейского городского округа Челябинской области (далее - Администрация, заинтересованное лицо) о признании недействительным постановления от 28.11.2012 N 1578 "О признании недействительным разрешения на строительство".

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 04.04.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, ЗАО "УК "Горводоканал" обжаловало его в апелляционном порядке.

В обоснование апелляционной жалобы общество ссылается на незаконность оспоренного постановления и нарушение им прав и законных интересов заявителя, так как следствием его принятия являются признание фактически осуществленного строительства объекта незаконным и невозможность осуществления заявителем предпринимательской деятельности с использованием этого объекта. Полагает, что у Администрации отсутствовали полномочия на издание оспоренного постановления, так как разрешение вопроса о недействительности ненормативного правового акта отнесено к компетенции арбитражного суда. Помимо этого заявитель ссылается на то, что непредставление документов для получения разрешения на строительство является лишь основанием для отказа в выдаче разрешения и не может быть основанием для отмены уже выданного разрешения. Также считает, что представления положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, свидетельств об аккредитации эксперта, разрешения на отклонение предельных параметров разрешенного строительства и согласований со всеми правообладателями объекта в рассматриваемом случае не требуется, так как проектная документация по этому объекту не подлежит государственной экспертизе. Кроме того, как указывает заявитель, объект создан в результате строительства и его правообладателем является ЗАО "УК "Горводоканал", разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не выдавалось, необходимость представления правоустанавливающих документов на земельный участок при строительстве подземных коммуникаций отсутствует. Кроме того, по мнению общества, недостающие документы могли быть истребованы Администрацией в соответствующих органах. В этой связи заявитель полагает, что действия Администрации по вынесению рассматриваемого постановления являются недобросовестными.

Представитель Администрации в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы. Считает обжалованный судебный акт законным и обоснованным.

Представители ЗАО "УК "Горводоканал", извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей участвующих в деле лиц, полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ЗАО "УК "Горводоканал" зарегистрировано в качестве юридического лица 30.11.2005 за основным государственным регистрационным номером 1057405511690 и осуществляет деятельность по сбору, очистке и распределению воды и удалению сточных вод.

На основании заявления ЗАО "УК "Горводоканал" от 16.08.2011 N 04/1056, поступившего в Администрацию 19.08.2011 (т.1 л.д.44) Администрацией обществу выдано разрешение N ru743040002005001-93/2011 от 25.08.2011 на строительство объекта - водопроводной сети общей протяженностью 1000-м, расположенной по адресу: Челябинская область, г. Копейск, с. Калачево, ул. Заречная (т.1 л.д.43). Срок действия разрешения - до 25.08.2012.

На основании этого разрешения, в соответствии с договором подряда от 01.10.2010 N 17а/п-10, заключенным заявителем (заказчик) с ООО "Копейские сети водоснабжения" (подрядчик), актом о приемке выполненных работ от 31.03.2011 и справкой о стоимости выполненных работ и затрат от 31.03.2011 (т.2 л.д.61-69) выполнены работы по строительству указанного объекта на сумму 566939 руб.

Как следует из пояснений общества (т.1 л.д.71-87) указанный объект входит в состав эксплуатируемой ЗАО "УК "Горводоканал" системы водоснабжения с. Калачево.

Постановлением Администрации от 28.11.2012 N 1578 разрешение на строительство N ru743040002005001-93/2011 от 25.08.2011 признано недействительным с момента выдачи (т.1 л.д.7, 42). Постановление мотивировано отсутствием оснований для выдачи разрешения на строительство.

Не согласившись с этим постановлением, заявитель обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался выводом о недоказанности совокупности условий, свидетельствующих о недействительности оспоренного постановления.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с позицией суда первой инстанции.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 АПК РФ, арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст.201 АПК РФ, основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела следует, что предметом настоящего спора является распоряжение Администрации, вынесенное ею при исполнении функций органа местного самоуправления в области градостроительной деятельности, признающее недействительным с момента выдачи ранее выданное этим же органом разрешение на строительство объекта недвижимости.

Текст этого постановления не содержит мотивировки содержащегося в нем вывода об отсутствии оснований для выдачи заявителю разрешения на строительство. Вместе с тем, из отзыва Администрации по настоящему делу следует, что основанием для такого вывода явилась некомплектность документов, представленных обществом с заявлением о выдаче разрешения на строительство.

Оценивая эту позицию заинтересованного лица. суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно ч.1 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных указанным Кодексом.

Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство орган. К указанному заявлению прилагаются следующие документы: 1) правоустанавливающие документы на земельный участок; 2) градостроительный план земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории; 3) материалы, содержащиеся в проектной документации: а) пояснительная записка; б) схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия; в) схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам; г) схемы, отображающие архитектурные решения; д) сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения (технологического присоединения) проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; е) проект организации строительства объекта капитального строительства; ж) проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей; 4) положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства (применительно к отдельным этапам строительства в случае, предусмотренном частью 12.1 статьи 48 этого Кодекса), если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Кодекса, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 3.4 статьи 49 этого Кодекса, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 этого Кодекса; 5) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со статьей 40 настоящего Кодекса); 6) согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта; 7) копия свидетельства об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации, в случае, если представлено заключение негосударственной экспертизы проектной документации.

Согласно ч.ч.11, 13, 14 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; 3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа. Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке.

Таким образом, комплектность документов, предусмотренных законом для выдачи разрешения на строительство, проверяется уполномоченным органом на стадии на стадии рассмотрения соответствующего заявления о выдаче разрешения на строительство.

Как следует из текста заявления общества о выдаче разрешения на строительство от 16.08.2011 N 64/1056, к этому заявлению обществом приложены следующие документы: проект "Водопроводная сеть по ул. Заречная в с. Калачево; копия протокола заседания технического совета по согласованию проекта на строительство водопроводной сети по ул. Заречная в с. Калачево N 161 от 03.08.2011.

То есть, как обоснованно указано судом первой инстанции, предусмотренные ч.7 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы, подлежащие представлению с заявлением о выдаче разрешения на строительство (помимо проектной документации) заявителем представлены не были.

Суд апелляционной инстанции признает обоснованными доводы апелляционной жалобы об отсутствии необходимости представления с заявлением о выдаче разрешения на строительство рассматриваемого объекта разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства (поскольку такое разрешение обществу не выдавалось), а также согласия всех правообладателей объекта капитального строительства (так как реконструкции объекта не проводилась).

В то же время, судом не может быть принят довод общества об отсутствии оснований для представления с указанным заявлением положительного заключения государственной экспертизы проектной документации (так как рассматриваемый объект капитального строительства не соответствует установленным ч.2 ст.49 Градостроительного кодекса Российской Федерации признакам объектов, в отношении которых не проводится государственная экспертиза проектной документации) и правоустанавливающих документов на земельный участок (так как каких-либо исключений из общего правила о необходимости представления таких документов п.1 ч.7 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержит).

Непредставление заявителем необходимых для получения разрешения на строительство документов, предусмотренных ч.7 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, могло явиться основанием для отказа в выдаче указанного разрешения (ч.13 ст.7 Градостроительного кодекса Российской Федерации), на что обоснованно обращено внимание судом первой инстанции.

Вместе с тем, судом первой инстанции не приняты во внимание следующие обстоятельства.

Статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено право Администрации отменить собственный ненормативный акт.

Отмена ненормативного правового акта означает прекращение его действия с момента такой отмены.

В рассматриваемой ситуации выданное заявителю разрешение на строительство признано Администрацией недействительным с момента принятия этого разрешения.

Однако, возможность признания муниципальным органом собственного ненормативного акта недействительным в порядке самоконтроля законом не предусмотрена.

В силу ст.13 Гражданского кодекса Российской Федерации, вопрос о недействительности ненормативного правового акта может быть рассмотрен исключительно в судебном порядке. В этой связи суд апелляционной инстанции признает обоснованным довод апелляционной жалобы о вынесении заинтересованным лицом оспоренного постановления с превышением предоставленных ему полномочий.

Поскольку незаконное признание разрешения на строительство недействительным с момента его принятия исключает возможность признания законным строительства, фактически осуществленного обществом на основании этого разрешения до момента вынесения оспоренного постановления, и, как следствие, порождает препятствия в реализации обществом права пользования и распоряжения построенным объектом, суд апелляционной инстанции полагает подтвержденным нарушение оспоренным постановлением прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Учитывая подтвержденность материалами дела совокупности обстоятельств, являющихся основанием для признания недействительным оспоренного ненормативного акта, у суда первой инстанции отсутствовали основания для отказа в удовлетворении требований заявителя.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене в соответствии с п.2 ч.1 ст.270 АПК РФ, а требования заявителя подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.04.2013 по делу N А76-779/2013 отменить.

Требования заявителя удовлетворить.

Признать недействительным, как не соответствующее требованиям Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", постановление Администрации Копейского городского округа Челябинской области от 28.11.2012 N 1578.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

В.Ю. Костин Н.Г. Плаксина