Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июня 2013 г. N 13АП-10018/13

г. Санкт-Петербург

17 июня 2013 г.

Дело N А56-66217/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июня 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 июня 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Фокиной Е.А., Шульги Л.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Федосеевой Е.С.

при участии в заседании:

от заявителя: Сироткин Д.А. - по доверенности от 17.10.2012;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-10018/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.04.2013 по делу N А56-66217/2012 (судья Боровлев Д.Ю.), принятое

по заявлению ОАО "Российские Железные Дороги", место нахождения: 107144, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании незаконным и отмене постановления

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги", 107144, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295, (далее - Общество, заявитель, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление, административный орган) от 18.10.2012 по делу об административном правонарушении N 07-53-05/381 о привлечении Общества к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

Решением от 12.04.2013 заявление Общества удовлетворено.

Не согласившись с принятым решением, Управление направило апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам дела, просит решение от 12.04.2013 отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе Обществу в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, вывод суда первой инстанции об отсутствии в действиях заявителя события вмененного ему в вину административного правонарушения со ссылкой на неполучение Обществом уведомления о включении железнодорожной станции Медвежья Гора в реестр категорированных объектов противоречит представленному в материалы дела письму Департамента безопасности ОАО "РЖД" от 26.12.2012 N 6885/ЦБЗ.

К судебному заседанию от административного органа в материалы дела поступило ходатайство об отложении рассмотрения апелляционной жалобы в связи с нахождением сотрудника Управления, в производстве которого находится настоящее дело, в период с 10.06.2013 по 05.07.2013 в ежегодном отпуске.

Представитель заявителя позицию административного органа, изложенную в апелляционной жалобе, не признал, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу Управления - без удовлетворения, вопрос об отложении рассмотрения дела оставил на усмотрение суда.

Выслушав представителя Общества, судебная коллегия, руководствуясь положениями статей 158, 159, 266 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), отклонила ходатайство административного органа об отложении судебного разбирательства, приобщила к материалам дела представленные Управлением вместе с апелляционной жалобой дополнительные документы и перешла к рассмотрению жалобы по существу.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 02.07.2012 N 543-р Управлением в период с 13.08.2012 по 28.08.2012 проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения Обществом обязательных требований в области обеспечения транспортной безопасности на железнодорожной станции Медвежья Гора - Петрозаводского центра организации работы железнодорожной станции Октябрьской дирекции Управления движения - структурного подразделения Центральной дирекции Управления движения - филиала ОАО "РЖД" (далее - Мед Гора), в ходе которой в действиях последнего выявлены следующие нарушения:

- в нарушение пункта 5.7 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования N43), у Общества отсутствуют результаты оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ), утвержденные в установленном порядке в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоении категории ОТИ;

- в нарушение пункта 5.8 Требований N 43 у Общества отсутствует план обеспечения транспортной безопасности станции Мед Гора;

- в нарушение пункта 5.12 Требований N 43 ответственным за проведение мероприятий по транспортной безопасности на станции Мед Гора - начальник станции Баранов М.А. не прошел профессиональную подготовку, повышение квалификации в соответствии с действующим законодательством.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 28.08.2012 N 07-46-05/482.

По признакам административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, 04.10.2012 Управлением составлен в отношении Общества протокол об административном правонарушении N 07-45-05/354.

Постановлением Управления от 18.10.2012 N 07-53-05/381 ОАО "РЖД" признано виновным в совершении административного правонарушения согласно вышеназванной квалификации и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

Полагая привлечение к административной ответственности незаконным, Общество оспорило вышеназванное постановление в арбитражном суде.

Исходя из отсутствия в материалах дела доказательств вручения Обществу уведомления о включении железнодорожной станции Мед Гора в реестр категорированных объектов, с момента получения которого у него возникла обязанность по соблюдению пунктов 5.7 и 5.8 Требований N 43, суд первой инстанции пришел к выводу, что действия заявителя в указанной части не образуют события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Нарушения пункта 5.12 Требования N 43, по мнению суда первой инстанции, также неправомерно были вменены в вину Обществу ввиду отсутствия в настоящее время нормативных правовых актов регулирующих подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности.

Проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующему.

Частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ установлена ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Согласно пункту 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N16-ФЗ) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Закона N 16-ФЗ транспортная безопасность - это состояние защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 2 Закона N 16-ФЗ целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Основными задачами обеспечения транспортной безопасности являются в том числе: нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности; разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности; осуществление контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности; информационное, материально-техническое и научно-техническое обеспечение транспортной безопасности.

В силу пункта 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ под субъектами транспортной инфраструктуры понимаются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Пунктом 5 статьи 1 Закона N 16-ФЗ определено, что объекты транспортной инфраструктуры - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские, торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

Под оценкой уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств понимается определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства (пункт 6 статьи 1 Закона N 16-ФЗ).

Согласно пунктам 2, 3 статьи 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением. Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона N 16-ФЗ компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности осуществляется категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (пункт 3 указанной статьи).

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Во исполнение пункта 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Согласно пункту 2 указанного Порядка план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 3 Порядка план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства для подписания от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акт незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористических операций.

Приказом Минтранса от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден Приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87, в соответствии с которым результаты проведенной оценки уязвимости направляются в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

Полномочия по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 5.3.14 Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.02.2007 N 397, возложены на Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

В силу пунктов 5.7, 5.8 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан:

- обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ;

- разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ.

Факт принадлежности ОАО "РЖД" объекта транспортной инфраструктуры, расположенного по адресу: Республика Карелия, Медвежьегорский район, железнодорожная станция Мед Гора, подтверждается материалами дела и не оспаривается заявителем.

Следовательно, с момента получения уведомления о включении железнодорожной станции Мед Гора в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной ей категории ОТИ, у Общества возникла обязанность по проведению оценки уязвимости указанного объекта транспортной инфраструктуры, а с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ обязанность по разработке, утверждению и реализации плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ.

Как следует из приобщенного судом первой инстанции к материалам дела письма Департамента безопасности ОАО "РЖД" от 26.12.2012 N 6885/ЦБЗ (л.д. 86 тома 1) уведомление Федерального агентства железнодорожного транспорта от 16.02.2012 N УТБ-7/1/13364 о присвоении железнодорожной станции Мед Гора 2 категории и внесении ее в Реестр категорированных ОТИ за номером ЖСУ 113364 получено Обществом 21.02.2012, следовательно, обеспечить проведение оценки уязвимости означенного ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости Общество должно было до 21.05.2012, что не сделано последним и образует в действиях заявителя событие административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах, апелляционная коллегия соглашается с Управлением об ошибочности вывода суда первой инстанции в указанной части.

Кроме того, факт получения заявителем 21.02.2012 означенного уведомления подтверждается также и представленными суду апелляционной инстанции сведениями об объектах транспортной инфраструктуры ОАО "РЖД", расположенных на территории Республики Карелия, представленными последним по запросу Карельского транспортного прокурора от 18.03.2013 N 20-2013.

Вместе с тем, нарушение пункта 5.8 Требований N 43 вменены ОАО "РЖД" незаконно, поскольку в силу названного пункта субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ.

Частью 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ также установлено, что субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Следовательно, до проведения оценки уязвимости железнодорожной станции Мед Гора и утверждения ее в уполномоченном органе у ОАО "РЖД" отсутствовала возможность разработать и реализовать план обеспечения транспортной безопасности этого объекта.

Относительно нарушения заявителем пункта 5.12 Требований N 43, предусматривающего обязанность субъекта транспортной инфраструктуры осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что поскольку до настоящего времени законодательством Российской Федерации не утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, о чем также свидетельствует письмо Федерального агентства железнодорожного транспорта (л.д. 22-23 тома 1), то данное нарушение вменено Обществу неправомерно, так как согласование и утверждение соответствующей программы тремя образовательными учреждениями, указанными в означенном письме Федерального агентства железнодорожного транспорта, не свидетельствует о их утверждении в установленном порядке компетентным органом государственной власти, уполномоченным в области обеспечения транспортной безопасности (как того требует пункт 5.12).

В свою очередь отсутствие в действиях Общества нарушений пунктов 5.8 и 5.12 Требований N 43 не исключает наличие иных нарушений обязательных требований в области обеспечения транспортной безопасности, а потому вывод Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области о недоказанности Управлением события вмененного заявителю в вину административного правонарушения не соответствует действительности.

Пунктом 3 статьи 26.1 КоАП РФ установлено, что по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в его совершении.

Согласно положениям статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. При этом юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

В рассматриваемом случае Общество ни в рамках административного производства, ни в ходе судебного разбирательства не представило доказательств, свидетельствующих, что неисполнение пункта 5.7 Требований N 43 обусловлено чрезвычайными обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне его контроля. Заявитель имел реальную возможность для обеспечения исполнения соответствующей публично-правовой обязанности, однако, не принял надлежащих мер по ее реализации.

При таких обстоятельствах, вывод Управления о наличии в действия ОАО "РЖД" состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, в части нарушения им положений пункта 5.7 Требований N 43 следует признать правомерным.

Судом апелляционной инстанции также проверено соблюдение административным органом процедуры привлечения лица к административной ответственности и не выявлено нарушений, являющихся безусловным основанием для признания оспариваемого постановления незаконным.

Протокол об административном правонарушении от 04.10.2012 N 07-45-05/354 составлен, а постановление от 18.10.2012 N07-53-05/381 вынесено уполномоченным на то должностным лицом Управления, о времени и месте указанных процессуальных действий ОАО "РЖД" было извещено надлежащим образом, к административной ответственности Общество привлечено в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока, размер штрафа с учетом положений части 3 статьи 4.1 КоАП РФ соответствует санкции части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Изложенные в заявлении об оспаривании постановления Управления доводы заявителя о том, что проверка соблюдения Обществом обязательных требований в области обеспечения транспортной безопасности на станции Мед Гора проведена с нарушением части 3 статьи 9 Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) ввиду ее отсутствия в ежегодном плане проведения плановых проверок, противоречат представленному в материалы дела Плану проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2012 год, согласованному 01.12.2011 с Северо-Западным транспортным прокурором (л.д. 24-25 тома 1) и в соответствии с частью 5 статьи 9 Закон N 294-ФЗ доведенному до сведения Общества посредством размещения на официальном сайте Управления - www.rostransnadzor.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Вопреки позиции заявителя несоблюдение Генеральной прокуратурой Российской Федерации положений части 7 статьи 9 Закона N 294-ФЗ в части формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок и его размещения в сети "Интернет" в срок до 31 декабря текущего календарного года в силу части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ не может быть отнесено к грубым нарушениям требований к организации и проведению проверок, влекущим отмену результатов проверки Управления, в связи с чем указанные доводы Общества также не могут быть приняты судом апелляционной инстанции во внимание.

На основании изложенного апелляционная жалоба административного органа подлежит удовлетворению, а решение суда первой инстанции от 12.04.2013 отмене с вынесением по делу нового судебного акта об отказе Обществу в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12 апреля 2013 года по делу N А56-66217/2012 отменить.

В удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 18.10.2012 по делу об административном правонарушении N 07-53-05/381 о привлечении Открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (107144, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295) к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отказать.

Председательствующий

О. И. Есипова

Судьи

Е. А. Фокина Л. А. Шульга