Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18 июня 2013 г. N 02АП-3491/13 (ключевые темы: медицинские работники - бюджет субъекта РФ - социальная поддержка - отдельные государственные полномочия - льготы)

Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18 июня 2013 г. N 02АП-3491/13

г. Киров

18 июня 2013 г.

Дело N А28-818/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июня 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 июня 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе судьи Гуреевой О.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Федотовой Ю.А.,

без участия сторон в судебном заседании,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 29.03.2013 по делу N А28-818/2013 25/4, принятое судом в порядке упрощенного производства в составе судьи Фадеевой С.В.,

по иску муниципального образования Богородский муниципальный район Кировской области в лице администрации муниципального образования Богородский муниципальный район Кировской области (ОГРН 1024300833435, Кировская область, пгт.Богородское)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, г.Москва), в лице представителя в Кировской области -Управления федерального казначейства по Кировской области (ОГРН 1024301337246, г.Киров)

с привлечением третьего лица Департамента финансов Кировской области (ОГРН 1034316505497, г.Киров)

о взыскании 21553 руб. 66 коп.,

установил:

муниципальное образование Богородский муниципальный район Кировской области в лице администрации Богородского района (Администрация, истец) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице представителя в Кировской области - Управления федерального казначейства по Кировской области (Управление, ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации 21553 руб. 66 коп. убытков.

Исковые требования основаны на положениях статей 15, 16, 1069, 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации, 84, 86, 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации и мотивированы возникновения у истца убытков, понесенных в результате возмещения расходов медицинскому работнику Богородской ЦРБ Чермных Людмиле Сергеевне по оплате предоставленных ей коммунальных услуг за период с октября 2009 года по декабрь 2011 года включительно.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечён Департамент финансов Кировской области (Департамент, третье лицо).

Дело рассмотрено судом первой инстанции в порядке упрощенного производства.

Решением суда от 29.03.2013 исковые требования Администрации удовлетворены в полном объеме.

Управление, не согласившись с принятым по делу решением, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований истца.

В апелляционной жалобе заявитель ссылается на неправильное применение норм материального права; отсутствие в материалах дела доказательств, подтверждающих заявленные Администрацией требования. Апеллянт полагает, что решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Считает, что в настоящее время уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих и проживающих в сельской местности медицинских работников должен определяться в зависимости от принадлежности расположенной в этой местности (посёлках городского типа) организации здравоохранения. Кроме того указывает полномочиями по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления таких мер социальной поддержки вышеназванных лиц (медицинских работников), наделены органы местного самоуправления. В обоснование своей правовой позиции ответчик ссылается на положения Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3), Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ (пункт 50 статьи 35), определения Конституционного суда Российской Федерации от 07.02.2008 N 383-О-П и от 01.03.2007 N 129-О-П. Бездействие Администрации в принятии нормативно-правового акта, устанавливающего меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организации здравоохранения апеллянт считает незаконным. Таким образом, отмечает заявитель, недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципального образования не является основанием для снятия этой обязанности с Администрации.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу с доводами заявителя не согласна, просит оставить оспариваемое Управлением решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Департамент отзыв на жалобу не представил.

В письменном ходатайстве истец просит рассмотреть апелляционную жалобу ответчика без участия своего представителя.

Заявитель, третье лицо явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Апелляционная жалоба ответчика рассматривается в суде апелляционной инстанции судьей единолично по имеющимся в деле доказательствам в порядке, предусмотренном частью 1 статьи 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области от 29.03.2013 по настоящему делу проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на жалобу, Второй арбитражный апелляционный суд не находит правовых оснований для отмены или изменения оспариваемого ответчиком судебного акта.

Как следует из материалов дела, вступившим в законную силу решением мирового судьи судебного участка N 45 Унинского района Кировской области 21.09.2012 по делу N 2-224/12 с муниципального образования Богородский муниципальный район Кировской области в лице администрации в пользу медицинского работника Богородской ЦРБ Чермных Людмилы Сергеевны взысканы денежные средства в размере 21553 руб. 66 коп.в счет возмещения расходов по оплате за отопление и освещение жилого помещения за период с октября 2009 года по декабрь 2011 года включительно (л.д. 14-18).

Во исполнение решения суда Администрация перечислила указанную сумму Чермных Л.С. платежным поручением от 21.12.2012 N 1427 (л.д. 19).

Учитывая, что расходы по предоставлению льгот Администрации не были возмещены, последняя обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым иском к Российской Федерации.

На основании пункта 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В силу положений статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации или казны муниципального образования.

В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона N 122-ФЗ) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Пунктом 50 статьи 35 Закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства внесены изменения.

В частности, часть вторая данной статьи, закрепившая право медицинских работников на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, признана утратившей силу; статья дополнена частями четвертой, пятой, шестой. Решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Так, согласно частям 4, 5 и 6 статьи 63 Основ законодательства (в редакции Закона N 122-ФЗ), меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; находящихся в ведении субъектов Российской Федерации - их органами государственной власти; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В пункте 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного Кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума N 23) разъяснено, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Согласно пункту 19 данного постановления при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду статьи 84, 85 Бюджетного Кодекса Российской Федерации и статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

По правилам статьи 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" следует, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Между тем, статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов в связи с предоставлением медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

В соответствии со статьей 15 Закона N 131-ФЗ вопросы социальной поддержки медицинских работников не отнесены к вопросам местного значения муниципального района.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по вопросам, не отнесенным Законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, финансовое обеспечение которых осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (пункты 1, 5 статьи 19, пункт 3 статьи 20 Закона N 131-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия, в частности, федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Законом N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в том числе субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия, в частности, муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и такие расходные обязательства муниципального образования исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, а субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти (пункты 1, 2 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Суд первой инстанции, проанализировав вышеназванные нормы права, пришел к выводу о том, что передача органам местного самоуправления вопросов социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения (пункт 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ) не означает, что предоставление медицинским работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг должно финансироваться за счет собственных средств бюджета соответствующего муниципального образования. Финансирование указанных льгот производится за счет соответствующих субвенций из федерального бюджета.

Суд апелляционной инстанции соглашается с данным выводом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, постановления от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П) изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, в связи с чем Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Таким образом, передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации.

Доказательства предоставления Кировской области или муниципальному образованию Богородский муниципальный район Кировской области из федерального бюджета средств на реализацию установленных медицинским работникам льгот в материалы дела не представлены.

В этой связи вывод суда о том, что спорные расходы подлежат взысканию с Российской Федерации, является правильным.

Доводы заявителя о том, что обеспечение социальной поддержки медицинских работников, проживающих в сельской местности или поселках городского типа, не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, отклоняются апелляционным судом в силу следующего.

Право на получение данных льгот являлось гарантией, носящей компенсационный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Законом N 122-ФЗ данную льготу, законодатель не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами ранее предоставленных прав. При этом на субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, а не финансирование этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

По настоящему делу суд установил недофинансирование со стороны Российской Федерации, за счет казны которой правомерно взыскав заявленные расходы на основании статей 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального права, изложенные в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Учитывая, что в силу подпункта 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ответчик освобожден от уплаты государственной пошлины, вопрос о взыскании госпошлины за подачу апелляционной жалобы не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьями 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 29.03.2013 по делу N А28-818/2013 25/4 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

О.А. Гуреева