Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 июня 2013 г. N 13АП-10287/13 (ключевые темы: авиационная безопасность - охрана аэропортов - внутриобъектовый режим - гражданская авиация - воздушное судно)

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 июня 2013 г. N 13АП-10287/13

г. Санкт-Петербург

18 июня 2013 г.

Дело N А21-841/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июня 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 июня 2013 года.

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда Савицкая И.Г.

при ведении протокола судебного заседания: Беляевой Ю.А.,

при участии:

от истца (заявителя): не явился, извещен;

от ответчика (должника): не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-10287/2013) ЗАО "Аэропорт "Храброво" на решение Арбитражного суда Калининградской области от 08.04.2013 по делу N А21-841/2013 (судья Генина С.В.), рассмотренному в порядке упрощенного производства

установил:

закрытое акционерное общество "Аэропорт "Храброво" (ОГРН 1093925037931, 238315, Калининградская обл., Гурьевский район, п. Храброво, Аэропорт, далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (125, г. Москва, Ленинградский пр., д. 37, корп. 1, далее - Ространснадзор, заинтересованное лицо) от 14.01.2013 N УТБ-АБ-002/13 по делу об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена частями 1 и 2 статьи 11.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 08.04.2013 оспариваемое постановление признано незаконным и отменено ввиду нарушения административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ.

В апелляционной жалобе общество просит решение суда первой инстанции изменить, исключив из мотивировочной части вывод о нарушении ЗАО "Аэропорт "Храброво" требования Положения о пропускном и внутриобъектном режиме в аэропортах, авиапредприятиях, организациях и учреждениях гражданской авиации, утвержденного Приказом ФАС России от 20.01.1998 N 22, Положения о пропускном и внутриобъектном режимах, Федеральных авиационных правил от 28.11.2005 N 142, Правил охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2011 N 42 и доказанности заинтересованным лицом объективной стороны административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 11.3.1 КоАП РФ. По мнению подателя жалобы, суду первой инстанции следовало приостановить производство по делу до рассмотрения Арбитражным судом города Москвы дела NА40-23762/2013, в рамках которого общество оспаривает предписание от 14.12.2012 N 9.1.15/П/-82, на основании которого вынесено оспариваемое в настоящем деле постановление.

Стороны, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в суд апелляционной инстанции представителей не направили. Апелляционная инстанция считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу без их участия в соответствии с пунктом 3 статьи 156, пунктом 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании распоряжения от 30.11.2012 Ространснадзором в отношении заявителя проведена плановая выездная проверка, с целью осуществления контроля за соблюдением обществом законодательства Российской Федерации в сфере авиационной и транспортной безопасности на воздушном транспорте, в ходе которой были выявлены следующие нарушения нормативных правовых актов в сфере обеспечения авиационной безопасности:

1. В нарушение требования пункта 7.5 Приказа ФАС России от 20.01.1998 N 22, технология пропуска в контролируемую зону аэропорта представителей ФСБ России, ФСО России, МВД России, ФТС России, трудовой инспекции и органов Прокуратуры Российской Федерации не имеющих пропусков в данный аэропорт, изложена в Инструкции по пропускному и внутриобъектовому режиму, утвержденной генеральным директором аэропорта, а не аэропортовой комиссией.

2. В нарушение требования пункта 7.11 Приказа ФАС России от 20.01.1998 N 22 технология пропуска в контролируемую зону аэропорта личного состава региональных поисково-спасательных баз, пожарно-спасательных расчетов, других расчетов аварийно-спасательных команд, бригады скорой медицинской помощи и спецтранспорта для ликвидации последствий авиационных и чрезвычайных происшествий, изложена в Инструкции по пропускному и внутриобъектовому режиму, утвержденной генеральным директором аэропорта, а не аэропортовой комиссией.

3. В нарушение требования пункта 8.9 Приказа ФАС России от 20.01.1998 N 22 упрощенная Технология допуска в контролируемую зону аэропорта служебного транспорта подразделений ФСБ России, МВД России, ФТС России и органов прокуратуры Российской Федерации изложена в Инструкции по пропускному и внутриобъектовому режиму, утвержденной генеральным директором аэропорта, а не аэропортовой комиссией и согласованной с указанными ведомствами.

4. В нарушение требования пункта 1.4 Приказа ФАС России от 20.01.1998 N 22 Инструкция по пропускному и внутриобъектовому режиму утвержденная администрацией аэропорта не согласованна с руководителем(ми) совместно базирующейся(щихся) войсковых частей.

5. В нарушение требования пункта 9.9 Приказа ФАС России от 20.01.1998 N 22 пропуска не имеют достаточную степень защиты от подделок.

6. В нарушение требования пункта 23 Приказа Минтранса России от 28.11.2005 N 142 территория аэропорта в зоне ответственности Министерства обороны не имеет плотного ограждения, ограждение не соответствует требованиям ФАП-142

7. В нарушение требования пункта 25 ФАП-142, с внутренней стороны вдоль ограждения аэропорта в районе северного торца ВПП (около 2-х км) отсутствует дорога с искусственным покрытием.

8. В нарушение требования пункта 69 ФАП-142, КПП аэропорта не оборудованы автоматизированными системами контроля и управления доступом персонала.

9. В нарушение требования пункта 4 Правил охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры, утвержденных постановлением Правительства от 01.02.2011 N 42 (далее - Правила охраны аэропортов) охрана периметра аэропорта "Храброво" не осуществляется подразделением вневедомственной охраны МВД России.

10. В нарушение требования пункта 6 Правил охраны аэропортов ограждение аэропорта не оборудовано инженерно - техническими системами, обеспечивающими воспрепятствование несанкционированному проникновению лиц на территорию аэропорта.

11. В нарушение требования пункта 8 Правил охраны аэропортов, КПП аэропорта не оборудовано инженерно-техническими системами, обеспечивающими идентификацию лиц по документам, удостоверяющим личность, идентификацию паспортных средств по государственным номерным знакам или иным идентификационным номерам, а также по документам на транспортное средство установленного образца.

Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки от 14.12.2012 N 9.1.15/А/-63.

14.01.2013 должностным лицом Ространснадзора в отношении общества составлен протокол N УТБ-АБ-002/13 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 11.3.1 КоАП РФ.

В этот же день, 14.01.2013, вынесено постановление N УТБ-АБ-002/13 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частями 1 и 2 статьи 11.3.1 КоАП РФ и назначении наказания в виде взыскания административного штрафа в размере 2000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось в суд с соответствующим заявлением по настоящему делу.

Признавая незаконным и отменяя оспариваемое постановление, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частями 1 и 2 статьи 11.3.1 КоАП РФ, вместе с тем установил существенные процессуальные нарушения, являющиеся безусловным основанием для отмены постановления административного органа. При этом суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Согласно части 1 статьи 11.3.1 КоАП РФ невыполнение либо нарушение норм, правил или процедур авиационной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных частями 2-4 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей.

Непринятие мер по содержанию ограждений контролируемой территории или зоны ограниченного доступа либо наземных сооружений аэропорта, аэродрома или вертодрома образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 11.3.1 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 3 статьи 40 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ, Кодекс) аэропорт это комплекс сооружений, включающий в себя аэродром, аэровокзал, другие сооружения, предназначенный для приема и отправки воздушных судов, обслуживания воздушных перевозок и имеющий для этих целей необходимые оборудование, авиационный персонал и других работников.

На основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 10.08.2007 N 1034-р "Об утверждении перечня аэродромов совместного базирования Российской Федерации", аэродром Храброво (Калининград) определен как гражданский аэродром совместного базирования с Минобороны России, ФСБ России и МЧС России.

Таким образом, именно ЗАО "Аэропорт Храброво" осуществляет эксплуатацию аэропорта и объектов его инфраструктуры, за исключением участка земли, предназначенного для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, который относится к объектам общего использования с Минобороны России.

В силу пунктов 1, 2 статьи 83 ВК РФ авиационная безопасность - состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации.

Авиационная безопасность обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, а также органами внутренних дел, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральными законами.

Согласно пункту 2 статьи 84 Кодекса авиационная безопасность обеспечивается посредством предотвращения доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома; охраны воздушных судов на стоянках в целях исключения возможности проникновения на воздушные суда посторонних лиц.

Приказом Федеральной авиационной службы России от 20.01.1998 N 22 в целях приведения системы авиационной безопасности в аэропортах, авиапредприятиях, организациях и учреждениях гражданской авиации в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации, утверждено "Положение о пропускном и внутриобъектовом режиме в аэропортах, авиапредприятиях, организациях и учреждениях гражданской авиации" (далее - Положение).

Пунктом 1.4 Положения установлено, что на аэродромах совместного базирования, внесённых в Государственный реестр гражданских аэродромов Российской Федерации, правила пропускного и внутриобъектового режима устанавливаются руководителем аэропорта (авиапредприятия) гражданской авиации по согласованию с руководителем совместно базирующихся организаций (войсковых частей).

Пунктом 7.5 Положения определено, что представители Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Государственного таможенного комитета Российской Федерации, Федеральной пограничной службы Российской Федерации, Российской трудовой инспекции и органов прокуратуры Российской Федерации, не имеющие пропусков в данный аэропорт (авиапредприятие), проходят в контролируемую зону аэропорта (авиапредприятия) на основании служебного удостоверения с соблюдением мер авиационной безопасности и в соответствии с технологией, разработанной администрацией аэропорта (авиапредприятия), согласованной с территориальными подразделениями указанных органов и утверждённой на заседании аэропортовой комиссии по авиационной безопасности.

В соответствии с пунктом 7.11 Положения, личный состав региональных поисково-спасательных баз, пожарно-спасательных команд, бригады скорой медицинской помощи и спецтранспорт для ликвидации последствий авиационных и чрезвычайных происшествий допускаются в контролируемую зону аэропорта (авиапредприятия) и на его объекты в соответствии с технологией, разработанной администрацией аэропорта (авиапредприятия) и утверждённой комиссией по авиационной безопасности.

Согласно пункту 8.9 Положения, допуск служебного транспорта подразделений Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Государственного таможенного комитета Российской Федерации, Федеральной пограничной службы и Прокуратуры Российской Федерации в контролируемую зону аэропорта (авиапредприятия) осуществляется с соблюдением мер авиационной безопасности по упрощённой технологии, разработанной администрацией аэропорта (авиапредприятия), согласованной с территориальными органами указанных ведомств и утверждённой на заседании аэропортовой комиссии по авиационной безопасности.

В силу пункта 9.9 Положения, порядок учёта, хранения, выдачи и уничтожения (списания) бланков пропусков устанавливается как документ строгой отчётности. На бланках всех пропусков типографским способом или нумератором проставляются порядковые номера, а при необходимости номера серии.

Пропуска должны иметь достаточную степень защиты от подделки.

Приказом Министерства транспорта РФ от 28.11.2005 N 142 утверждены Федеральные авиационные правила "Требования авиационной безопасности к аэропортам" (далее - Правила N 142).

В соответствии с пунктом 23 Правил N 142 территория аэропорта и особо важных объектов гражданской авиации должна иметь сплошное ограждение высотой 2,13 - 2,44 метра по всему периметру с предупредительными аншлагами, запрещающими проникновение в контролируемую зону. Расстояние между предупредительными аншлагами не более 100 метров.

Пунктом 25 Правил N 142 предусмотрено, что с внутренней стороны вдоль ограждения аэропорта прокладывается дорога с искусственным покрытием, а для аэропортов местных воздушных линий допускается устройство грунтовых дорог.

КПП аэропортов оборудуются автоматизированными системами контроля и управления доступом персонала (пункт 69 Правил N 142).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2011 N 42 утверждены Правил охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры (далее - Правила охраны аэропортов).

В соответствии с пунктом 4 Правил охраны аэропортов охрана границ территории (далее - периметр) аэропорта осуществляется: в отношении международных аэропортов - подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации; в отношении иных аэропортов - подразделениями ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации.

Охрана периметра аэропорта осуществляется на основании возмездного договора с лицами, осуществляющими эксплуатацию аэропорта.

Пунктом 6 Правил охраны аэропортов предусмотрено, что в целях осуществления охраны периметра аэропорта устанавливается ограждение, а также организуются контрольно-пропускные пункты.

Ограждение аэропорта оборудуется инженерно-техническими системами, обеспечивающими воспрепятствование несанкционированному проникновению лиц и транспортных средств на территорию аэропорта.

Согласно пункту 8 Правил охраны аэропортов, контрольно-пропускные пункты в международных аэропортах оборудуются инженерно-техническими системами, обеспечивающими:

а) предотвращение несанкционированного прохода (проезда) лиц, проноса оружия, взрывчатых веществ и других опасных устройств, предметов, веществ на территорию аэропорта;

б) воспрепятствование проходу (проезду) лица и (или) транспортного средства через контрольно-пропускной пункт до завершения идентификации личности, транспортного средства и проверки действительности оснований для прохода (проезда) на территорию аэропорта;

в) идентификацию лиц по документам, удостоверяющим личность;

г) идентификацию транспортных средств по государственным номерным знакам или иным идентификационным номерам, а также по документам на транспортное средство установленного образца;

д) осуществление досмотра лиц, а также транспортных средств.

Из материалов дела следует, что общество осуществляет эксплуатацию аэропорта "Храброво" и именно на него возлагается обязанность по организации охраны аэропорта и объектов его инфраструктуры.

Факт совершенного обществом правонарушения подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами, в том числе актом проверки от 14.12.2012 N 9.1.15/А/-63.

На основании части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В данном случае обществом не принято всех зависящих от него мер для соблюдения законодательства в области обеспечения транспортной безопасности. Доказательств обратного им не предъявлено, равно как не и доказательств, свидетельствующих о невозможности осуществления этого в силу объективных, не зависящих от него причин.

Таким образом, в действиях ЗАО "Аэропорт "Храброво" имеется состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частями 1 и 2 статьи 11.3.1 КоАП РФ.

Единственным доводом об отсутствии в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частями 1 и 2 статьи 121.3.1 КоАП РФ, является довод общества о том, что в рамках дела N А40-23762/2012, возбужденного Арбитражным судом города Москвы, оспаривается предписание Ространснадзора от 14.12.2012 N 9.1.15/п/-82, на основании которого вынесено оспариваемое в рамках настоящего дела постановление, в связи с чем суд первой инстанции был обязан приостановить производство по делу в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 143 АПК РФ.

Однако, данное обстоятельство не может служить основанием для изменения мотивировочной части обжалуемого решения, поскольку из материалов дела не усматривается, что обществом в ходе рассмотрения дела судом первой инстанции заявлялось ходатайство о приостановлении производства по делу до разрешения другого дела. Такое ходатайство не представлено и в суд апелляционной инстанции.

Вместе с тем, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о наличии существенных процессуальных нарушений при производстве по административному делу, влекущих безусловную отмену оспариваемого постановления.

Как следует из материалов дела, законный представитель общества не присутствовал ни при составлении протокола об административном правонарушении, ни при рассмотрении в тот же день материалов дела об административном правонарушении и вынесении оспариваемого постановления.

Исходя из положений статьи 28.2 КоАП РФ в случае неявки законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, если он извещен в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в его отсутствие и копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

При этом в силу части 3 и 4 статьи 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ; законному представителю юридического лица должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, а также возможность представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Однако, как следует из материалов дела, административный орган, составив 14.01.2013 протокол об административном правонарушении в отсутствие законного представителя общества, не направил указанный протокол в адрес общества до рассмотрения материалов административных дел, а вынес постановление о привлечении общества к административной ответственности в тот же день (также без участия представителя общества).

Таким образом, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что административный орган допустил существенное нарушение процедуры привлечения общества к административной ответственности, поскольку не предоставил заявителю возможности ознакомиться с протоколом об административном правонарушении до рассмотрения дела об административном правонарушении, и соответственно не предоставил заявителю возможность представить свои объяснения и замечания по содержанию протокола и существу вмененного ему правонарушения. Тем самым административный орган не предоставил заявителю возможность реализовать гарантированные ему законом процессуальные права при осуществлении в отношении него административного производства.

В силу пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

По мнению суда апелляционной инстанции, нарушение административным органом положений статьей 25.1, 28.2 КоАП РФ при составлении протокола и вынесении оспариваемого постановления в один день носит существенный характер, привело к нарушению прав и законных интересов лица, привлекаемого к административной ответственности, не позволило рассмотреть дело об административном правонарушении полно и всесторонне, установить все значимые для дела обстоятельства и является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа в силу части 2 статьи 211 АПК РФ.

На основании изложенного, принимая во внимание, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, оценены все доводы заявителя и представленные сторонами доказательства в их совокупности и взаимосвязи, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, у апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы общества и отмены принятого решения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 08.04.2013 по делу N А21-841/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Аэропорт "Храброво"- без удовлетворения.

Судья

И.Г. Савицкая