Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 3 июня 2013 г. N 09АП-11551/13

г. Москва

03 июня 2013 г.

Дело N А40-84208/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 27 мая 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 июня 2013 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Москвиной Л.А.,

судей:	Захарова С.Л., Цымбаренко И.Б.,
при ведении протокола	помощником судьи Яцевой В.А., помощником судьи Кальщиковой А.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 13 апелляционные жалобы Правительства г.Москвы, Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы

на решение Арбитражного суда г.Москвы от 19 февраля 2013 года по делу N А40-84208/2012 судьи Блинниковой И.А.

по заявлению ОАО "Авиационно-Нефтяная Компания" (ОГРН 1027739097187, 119017, г.Москва, Щетинский пер., 4,1)

к 1) Комитету по архитектуре и градостроительству города Москвы, 2) Правительству г.Москвы

о признании недействительным распоряжения

при участии:

от заявителя:	Прохоров В.И. по дов. от 14.05.2013,
от ответчиков:	1) Шарова Е.А. по дов. от 07.05.2013, 2) Карнаух О.Т. по дов. от 08.06.2012,

УСТАНОВИЛ:

ОАО "Авиационно-Нефтяная компания" обратилось в суд с требованием к Комитету по архитектуре и градостроительству г. Москвы, Правительству города Москвы о признании недействительным ГПЗУ N RU77-224000-005070 (рег. N 45384000-08-93399 от 22.03.2012 г.) в части указания в разделе 3 "по существующему положению", "в габаритах существующего здания", в разделе 5: "в соответствии с действующими техническими условиями эксплуатирующих организаций".

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 19.02.2013 заявленные требования удовлетворены. При этом суд мотивировал свои выводы тем, действия ответчика не соответствуют закону и нарушают права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не согласившись с принятым решением, Правительство г.Москвы обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несоответствие выводов суда имеющимся в материалах дела доказательствам, а также на неправильное применение судом норм материального права.

Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы, также не согласившись с решением обратился с жалобой в суд апелляционной инстанции в которой, считает его незаконным и необоснованным, вынесенным с нарушением норм материального и процессуального права

Представитель Правительства г.Москвы доводы своей апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Также в полном объеме поддержал доводы апелляционной жалобы Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы.

Представитель Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы доводы своей апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Также в полном объеме поддержал доводы апелляционной жалобы Правительства г.Москвы.

Представитель заявителя поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционных жалоб не согласен, считает их необоснованными, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционных жалоб - отказать, изложил свои доводы.

Проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ, Девятый арбитражный апелляционный суд с учетом исследованных доказательств по делу и доводов апелляционной жалобы, полагает, что решение суда подлежит отмене.

Как следует из материалов дела, ОАО "Авиационная-Нефтяная Компания" является собственником нежилого здания общей площадью 312,9 кв.метров, расположенного по адресу: г.Москва, Щетининский переулок, д.4 строение 1. Право собственности на вышеуказанное здание зарегистрировано за Обществом в ЕГРП на основании свидетельства о внесении в реестр собственности на территории г.Москвы серии Б N 013737, выданного Комитетом по управлению имуществом Москвы за N 77-77-11 /088/2011-523.

Обществом и Московским земельным комитетом (Москомзем) 27 августа 1999 года заключен договор аренды земельного участка площадью 458 кв.метра, расположенного под зданием, с адресными ориентирами, г.Москва, переулок Щетининский, д.4 стр.1, с целевым назначением для эксплуатации существующего административного здания и благоустройства территории сроком на 25 лет. Договор аренды земельного участка N М- 01-014847 зарегистрирован в Московском комитете по регистрации прав 04 октября 1999 года за регистрационным номером 77-000-311999-35946.

В связи с аварийным состоянием здания (год постройки 1743 год) Обществом было принято решение о сносе существующего здания и строительству нового на расположенном под зданием земельном участке.

В этих целях Обществом был разработан и утвержден в установленном законом порядке акт разрешенного использования участка территории градостроительного объекта (земельного участка) для осуществления строительства, реконструкции за N А-5740/02 от 07.05.2008 года (регистрационный номер в ГТК 77-ГК/3.1.22.006452 от 12.05.2008 года.

На основании разработанной градостроительной документации (Акт разрешенного использования территории) и обращения Общества Правительством города Москвы 08 апреля 2009 года было издано Распоряжение за N 612-РП "О проектировании и строительстве в рамках применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-архитектурной среды, корпоративного центра по адресу: Щетининский пер., вл.4, стр.1".

Данным распорядительным актом был утвержден разработанный Обществом акт разрешенного использования участка территории градостроительного объекта (земельного участка) для осуществления строительства, реконструкции. Также, Обществу предписывалось оплатить за право аренды земельного участка площадью 0, 0458 га сумму в размере 50270000 рублей, представить в Департамент земельных ресурсов города Москвы акт разрешенного использования для оформления земельно-правовых отношений на период проектирования и строительства.

В целях реализации Распоряжения Правительства города Москвы N 612-РП Обществом было заключено Соглашение об оплате (с графиком оплаты) и 17 июня 2009 года направлены документы в ДЗР города Москвы для заключения дополнительного соглашения к договору аренды земельного участка с учетом изменения разрешенного вида использования земельного участка (обращение ОАО "АНК" от 17.06.2009 г N 17-6/9 вх.N 33-5ТО-1795/9 в ТУ в ЦАО ДЗР служба "одного окна").

Письмом от 29.12.2009 г. за N 33-5ТО-1795/9-(0)-1 Территориальное управление в ЦАО Департамента земельных ресурсов города Москвы уведомило Общество о том, что в связи с наложением земельного участка на улично-дорожную сеть Обществу необходимо провести межевые работы для формирования межевого плана и последующей его передачи в Управление Росреестра по городу Москве, в связи с чем рассмотрение заявки прекращено.

После проведения межевых работ и формирования границ участка на основании распоряжения ДЗР N 6013 от 16.12.2009 года Общество повторно обратилось в ДЗР для оформления земельно-правовых отношений. Однако документы от Общества не были приняты, поскольку в связи с изменением законодательства, регулирующим вопросы градостроительной деятельности на территории города Москвы, для переоформления земельных правоотношений необходимо предоставление градостроительного плана земельного участка (вместо ранее требовавшегося акта разрешенного использования территории).

В связи с этим Общество 25 мая 2010 года обратилось в Комитет по архитектуре города Москвы за выдачей ГПЗУ.

Комитет по архитектуре письмом от 04.10.2010 за N 001-ГПЗУ-1457/0-(0)-7 возвратил пакет документов, поступивших от Общества в полном объеме, необходимом для выдачи ГПЗУ. В качестве обоснования возврата документов без выдачи ГПЗУ Комитет по архитектуре указал, что при подготовке проекта ГПЗУ выяснилось, что данный земельный участок расположен в границах объединенной охранной зоны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) N 97 и заповедной территории "Замоскворечье" N 010, утвержденных Постановлением Правительства Москвы от 16.12.1997 года N 881, в границах зоны строгого регулирования застройки N 001, зоны охраняемого культурного слоя N 001, утвержденных Постановлением Правительства Москвы от 07.07.1998 г.N 545. В силу п.5.10 Постановления Правительства Москвы от 02.09.2008 N 801-ПП подготовка ГПЗУ в отношении указанного земельного участка, находящегося в зоне охраны объекта культурного наследия, производится при наличии положительного заключения Комитета по культурному наследию города Москвы.

Письмом от 15.07.2010 N ГПЗУ-212/0 Москомнаследие отклонило от согласования представленный проект ГПЗУ, поскольку считает преждевременным подготовку и выдачу ГПЗУ по вышеуказанному адресу до выхода Постановления Правительства Москвы "Об утверждении границ территорий объектов культурного наследия, границ объединенной охранной зоны N 97, режимов использования земель и градостроительного регламента территории в границах квартала N 410, Центральный административный округ", проект которого согласован Москомнаследием 07.11.2008 N 16-02-1254/7-(38)-1.

Повторно Общество обратилось за выдачей ГПЗУ 17 ноября 2011 года. Комитет по архитектуре выдал ГПЗУ N RU77-224000-005070 (peг. N 45384000-08-93399 от 22.03.2012 г.).

В период рассмотрения спора, Правительством Москвы было издано Распоряжение от 16.08.2012 г. N 452 -РП, которым было признано утратившим силу распоряжение Правительства Москвы от 08.04.2009 г. N 612-РП.

Согласно полученного Обществом ГПЗУ в разделе 3 указано: "по существующему положению", "в габаритах существующего здания", в разделе 5 указано: "в соответствии с действующими техническими условиями эксплуатирующих организаций".

Поскольку внесенные в ГПЗУ сведения (параметры) не соответствуют ранее утвержденным распорядительным документам, утвержденному проекту и акту разрешенного использования, посчитав указание в ГПЗУ в разделе 3 "по существующему положению", "в габаритах существующего здания", в разделе 5 "в соответствии с действующими техническими условиями эксплуатирующих организаций" не соответствующим действующему законодательству и нарушающим законные права и интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а Распоряжение от 16.08.2012 г. N 452-РП вынесенным с нарушением процедуры и оснований для признании утратившими силу актов Правительства Москвы, заявитель обратился в суд.

Согласно п.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судом первой инстанции при принятии обжалуемого решения не были приняты во внимание следующие законоположения.

В силу ч.3 ст.5 ст. 44 Закона города Москвы от 28.06.1995 "Устав города Москвы" Правительство Москвы является высшим органом исполнительной власти города Москвы.

Правительство Москвы организует работу и осуществляет управление собственностью города Москвы и контроль за ее эффективным использованием, разрабатывает и осуществляет городскую политику в области градостроительства и землепользования, определяет полномочия подведомственных ему органов гсполнительной власти города Москвы (ст.ст. 10, 11, 13 Закона города Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы").

Решения Правительства Москвы, в том числе по данным вопросам, оформляются тутем принятия правовых актов. Правовые акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Москвы. Правовые акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Москвы (ч.1 ст. 19 Закона города Москвы от 20.12.2006 N 65).

Согласно п. 3.4.3. Регламента Правительства Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 21 февраля 2006 года N 112-ПП "О регламенте Правительства Москвы", признание распорядительного документа или его отдельных положений утратившими силу осуществляется в порядке, установленном Законом города Москвы от 8 июля 2009 г. N 25 "О правовых актах города Москвы".

В силу ст. 3 Закона города Москвы от 08.07.2009 N 25 "О правовых актах города Москвы" органы государственной власти (должностные лица) принимают (издают) правовые акты в пределах своей компетенции, определенной федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы.

Пунктом 1 ст. 24 названного Закона города Москвы от 08.07.2009 N 25 предусмотрены случаи, в которых распорядительные документы утрачивают силу:

-истечение срока действия правовых актов или их отдельных положений;

-вступления в силу новых правовых актов, содержащих положения, регулирующие те же отношения, что и действующие правовые акты;

-вступления в законную силу решения суда о признании правовых актов либо их отдельных положений противоречащим Конституции Российской Федерации, Уставу города Москвы;

-в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством города Москвы.

Перечень оснований для признания утратившими силу распорядительных документов является открытым.

В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона города Москвы от 08.07.2009 N 25 правовые акты образуют единую систему, основанную на принципе верховенства правовых актов большей юридической силы.

Согласно п. 3.2.1.3 Регламента Правительства Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 21.02.2006 N 112-ПП, подготовка распоряжений Правительства Москвы осуществляется в том числе на основании решения Градостроительно-земельной комиссии города Москвы.

Исходя из изложенного, оспариваемый ненормативный правовой акт принят Правительством Москвы в пределах полномочий, предоставленных ему п. 1 ст. 19 Закона города Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы", п.п. 3.1.4 и 3.4.3 Регламента Правительства Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 21 февраля 2006 года N112-ПП.

Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции относительно того, что указанные в распоряжении Правительства Москвы от 16.08.2012 N 452-РП основания для признания утратившим силу не предусмотрены законом и о том, что распоряжение Правительства Москвы от 16.08.2012 N 452-РП не соответствует Закону города Москвы от 08.07.2009 N 25 и Регламенту Правительства Москвы, утвержденному постановлением Правительства Москвы от 21.02.2006 N112-ПП.

Распоряжением Правительства Москвы от 08.04.2009 N 612-РП был утвержден Акт разрешенного использования земельного участка от 07.05.2008 N А-5740/02, который действителен в течении 1 года с даты его регистрации и принятия решения о строительстве. Срок его действия был установлен до 8 апреля 2010 г.

Основанием для принятия распоряжения Правительства Москвы от 16.08.2012 N 452-РП послужили существенные изменения градостроительных норм, которые на данный момент не предусматривают такого документа как Акт разрешенного использования территории.

В силу п. 4 ст. 5 Закона города Москвы от 09.07.2003 N 50 "О порядке подготовки и получения разрешений на строительство в городе Москве" оформленный в установленном порядке АРИ подлежит регистрации в государственном градостроительном кадастре города Москвы, является обязательной частью решения о строительстве, реконструкции.

Статьей 77 Закона города Москвы от 25.06.2008 N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" признан утратившим силу Закон города Москвы от 09.07.2003 N 50.

Согласно п. 2 ст. 43 ГрК города Москвы установлено, что градостроительный план земельного участка является обязательным документом, который представляется застройщиком или заказчиком для проведения государственной экспертизы проектной документации, получения разрешения на строительство, получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

В соответствии с пунктом 9 ст. 43 ГрК города Москвы порядок разработки, оформления и утверждения градостроительных планов земельных участков, состав, требования к содержанию градостроительных обоснований и порядок их разработки устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Москвы в соответствии с федеральным законодательством и настоящим Кодексом.

С момента вступления в законную силу Градостроительного кодекса города Москвы, предусматривающего наличие ГПЗУ в качестве основного документа на получение разрешения на строительство, нормы Закона города Москвы от 09.07.2003 N 50, устанавливающие обязательное наличие такого документа как АРИ, утратили силу.

Пунктом 4.2. распоряжения Правительства Москвы от 08.04.2009 N 612-РП была установлена обязанность застройщика осуществить в 2009-2011 гг. проектирование, строительство объекта и обеспечение его ввода в эксплуатацию. Оспариваемое распоряжение Правительства Москвы от 16.08.2012 N 452-РП принято в том числе в связи с отсутствием реализации в полном объеме и в установленные сроки строительства ^"объекта на земельном участке, то есть в связи с истечением срока действия распоряжения Правительства Москвы от 08.04.2009 N 612-РП.

Действующее градостроительное законодательство не связывает возможность осуществления градостроительной деятельности, в том числе осуществление инженерных изысканий, проектирования и строительства, с наличием действующего правового акта высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации -распоряжения Правительства Москвы от 16.08.2012 N 452-РП.

Распоряжение Правительства Москвы от 16.08.2012 N 452-РП не является основанием для осуществления строительства на земельном участке, в связи с чем оспариваемое распоряжение Правительства Москвы от 16.08.2012 N 452-РП не нарушает права и законные интересы ОАО "Авиационно-Нефтяная Компания".

Согласно пп. 1, 3 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основание возникновения и порядок осуществления прав собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников Основания возникновения у юридических лиц гражданских прав и обязанностей перечислены в ч.1 ст. 8 ГК РФ, в том числе это: договоры и иные сделки, предусмотренные законом, а также договоры и иные сделки, хотя и не предусмотренные законом, но и не противоречащие ему.

Участникам регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица.

К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законом.

Между Правительством Москвы и ОАО "Авиационно-Нефтяная Компания" договор для целей строительства заключен не был, поэтому оспариваемое распоряжение в любом случае нельзя рассматривать как основание внесение изменений в условия договора аренды земельного участка или его прекращения, следовательно и как ненормативный акт, нарушающий права и законные интересы заявителя.

Данный распорядительный документ не является гражданско-правовым договором, то есть соглашением двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.

Основания и порядок изменения и расторжения договоров установлены законом (глава 29 ГК РФ).

В соответствии со ст. 450 ГК РФ изменение и расторжение договора возможно по соглашению сторон, если иное не предусмотрено этим Кодексом, другими законами и договором. Пункт 2 данной статьи указывает на возможность изменения и или расторжения договора по требованию одной из сторон договора на основании решения суда.

С ОАО "Авиационно-Нефтяная Компания" и Департаментом земельных ресурсов города Москвы заключён договор аренды от 27.08.1999 N М-01-014847 земельного участка с адресными ориентирами: город Москвы, Щетининский пер., вл. 4, стр.1 для эксплуатации прочих административно-управленческих учреждений и общественных организаций, сроком до 27.08.2024.

Распоряжение Правительства Москвы от 16.08.2012 N 452-РП не препятствует ОАО "Авиационно-Нефтяная Компания" реализовывать право на земельный участок, на котором расположено здание по адресу: г. Москва, Щетининский пер., д. 4, стр.1, принадлежащее ему на праве собственности в порядке статьи 36 ЗК РФ.

Постановлением Правительства Москвы от 27.01.2009 N 46-ПП "Об изменении порядка принятия решений о предоставлении земельных участков и внесении изменений в правовые акты Правительства Москвы об образовании, предоставлении земельных участков и арендной плате за землю" предусмотрен порядок внесения изменений в действующие договоры (акты), если такие изменения предусматривают проектирование и строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства на земельном участке.

Указанное распоряжение Правительства Москвы от 16.08.2012 N 452-РП также не препятствует ОАО "Авиационно-Нефтяная Компания" реализовывать право на проектирование и строительство (реконструкцию) путем внесения изменений в договор аренды от 27.08.1999 N М-01-014847 в части цели предоставления земельного участка, предусматривающие проектирование и строительство (реконструкцию) объекта. капитального строительства в порядке, предусмотренном нормативно-правовыми актами города Москвы.

Судебная коллегия приходит к выводу о том, что распоряжение Правительства Москвы от 16.08.2012 N 452-РП не может влиять на отношения, связанные с осуществление строительства на земельном участке.

Учитывая изложенное, вывод арбитражного суда первой инстанции, изложенный в решении от 19.02.2013, о том, что указанное распоряжение Правительства Москвы от 16.08.2012 N 452-РП нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не соответствует обстоятельствам дела.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Закон устанавливает наличие одновременно двух обстоятельств, а именно, не соответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) госоргана недействительными (незаконными), необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие ненормативного правового акта, действий (бездействия) закону и наличие нарушения ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

При рассмотрении настоящего дела совокупность указанных обстоятельств не установлена.

Согласно ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом исследованных доказательств и установленных по делу обстоятельств суд апелляционной инстанции, полагает необходимым принять по делу новое решение, отменив оспоренное решение суда первой инстанции ввиду того, что судом неправильно применены нормы материального права и сделаны выводы не соответствующие обстоятельствам дела.

Руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 19 февраля 2013 года по делу N А40-84208/2012 отменить.

В удовлетворении заявленных ОАО "Авиационно-Нефтяная Компания" требований отказать.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Л.А.Москвина

Судьи

С.Л.Захаров И.Б.Цымбаренко