Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 июня 2013 г. N 18АП-5428/13

г. Челябинск

20 июня 2013 г.

Дело N А07-22141/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июня 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 20 июня 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Бояршиновой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ершовой Е.К., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 25 апреля 2013 г. по делу N А07-22141/2012 (судья Кутлин Р.К.).

В заседании принял участие представитель:

Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан - Гайсин Р.В. (доверенность от 14.12.2012 N 3).

Администрация сельского поселения Юмагузинский сельсовет муниципального района Кугарчинский район Республики Башкортостан (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан (далее - административный орган, Управление Росприроднадзора по Республике Башкортостан, управление) о признании незаконным и отмене постановления от 16.11.2012 N 04-05/38 о назначении административного наказания, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 25.04.2013 заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконным и отменил постановление Управления Росприроднадзора по Республике Башкортостан о привлечении Администрации к административной ответственности по статье 8.2 КоАП РФ.

В апелляционной жалобе Управление Росприроднадзора по Республике Башкортостан просило решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обосновании апелляционной жалобы управление указывает на то, что суд неправильно применил часть 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), так как указанная формулировка "в течении трех рабочих дней" не означает, что уведомление должно быть направлено за 3 рабочих дня. Фактически проверка начата 04.04.2012, но не 02.04.2012. Данные обстоятельства подтверждаются приказом о командировании сотрудников N 141 от 03.04.2012. Срок уведомления следует исчислять до дня фактического начала проведения проверки. Таким образом, приказ получен 28.03.2012 и на фактическую дату начала проведения проверки - 04.04.2012 Администрация была извещена. Часть 1 статьи 29.11 КоАП РФ не предусматривает изготовление резолютивной части постановления в письменной форме, а предусматривает оглашение, следовательно, не исключается возможность изготовления мотивировочной части постановления в течение 3 дней. Существенных процессуальных нарушений не допущено.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание представитель Администрации не явился. С учетом мнения представителя административного органа в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителя заявителя.

В судебном заседании представитель Управления Росприроднадзора по Республике Башкортостан поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Управления Росприроднадзора по Республике Башкортостан от 28.03.2012 N 0604-П в отношении Администрации проведена комплексная плановая выездная проверка в период со 02.04.2012 по 16.04.2012 (том 2, л.д. 53-55), предметом которой являлось соблюдение обязательных требований законодательства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

В ходе проверки составлены протокол осмотра территории N 1 от 05.04.2012 (том 2, л.д. 57-60) и акт проверки от 16.04.2012 N 49 (том 2, л.д. 46-50).

В ходе проведения проверки выявлены нарушения обязательных требований в области негативного воздействия на особо охраняемые природные территории федерального значения. На территории СП "Юмагузинский сельский совет" в 150 м. восточнее д. Александровка СП "Юмагузинский сельский совет" МР Кугарчинский район РБ образована несанкционированная свалка жителями д. Александровка, так как Администрацией СП "Юмагузинский сельский совет" МР Кугарчинский район РБ не организован сбор и вывоз отходов от местных жителей на санкционированную свалку. При натурной проверке обнаружено, что данная свалка не соответствует требованиям природоохранного законодательства (не снят плодородный слой, сброс отходов осуществляется на почву, территория свалки не ограничена в натуре).

Таким образом, при обращении с отходами нарушены требования частей 1 и 2 статьи 51 Федерального закона от 10.02.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", часть 1 статьи 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89 "Об отходах производства и потребления".

По результатам проверки в отношении Администрации в отсутствии законного представителя, но при надлежащем его извещении (извещение от 19.10.2012 N 04-04/384, вручено 23.10.2012, уведомление о вручении N 450071155008618), составлен протокол об административном правонарушении от 31.10.2012 N 04-04/38 (том 1, л.д. 16-19).

16.11.2012 административным органом в отношении Администрации в отсутствии законного представителя, уведомленного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении (запись в протоколе N 04-04/38 от 31.10.2012, протокол получен 07.11.2012 согласно уведомлению о вручении, вх. N 355 от 07.11.2012) вынесено постановление N 04-05/38 от 16.11.2012 о привлечении к административной ответственности в соответствии со статьей 8.2 КоАП РФ, в виде штрафа в сумме 100 000 рублей (том 1, л.д. 20-22).

Считая постановление управления незаконным, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о его отмене.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался выводами о доказанности в действиях Администрации состава административного правонарушения, при этом указав на наличие существенных процессуальных нарушений при привлечении заявителя к административной ответственности.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу положений частей 4, 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к административной ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При этом суд не связан доводами, содержащимися в заявлении.

Согласно части 1 статьи 51 Федерального закона Российской Федерации от 10.02.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Согласно части 2 Федерального закона N 7-ФЗ запрещаются в том числе: сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву; размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека.

Статья 11 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N89-ФЗ) предусматривает обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека; разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования; внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений; проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения; проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов; предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами; соблюдать требования предупреждения аварий, связанных с обращением с отходами, и принимать неотложные меры по их ликвидации; в случае возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходами, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей среде, здоровью или имуществу физических лиц либо имуществу юридических лиц, немедленно информировать об этом федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 7 статьи 12 Федерального закона N 89-ФЗ запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона N 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

В соответствии со статьей 8.2 КоАП РФ несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами влечет наложение административного штрафа юридических лиц в размере от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Из материалов дела следует, что в ходе осмотра на территории СП "Юмагузинский сельский совет в 150 м. восточнее д. Александровка СП "Юмагузинский сельский совет" муниципального района Кугарчинский район РБ обнаружена несанкционированная свалка. При натурном обследовании установлено (протокол осмотра N 1 от 05.04.2012), что данная свалка не соответствует требованиям природоохранного законодательства, и в нарушение пункта 3.6 СанПиН 2.1.7. 1322-03 "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления": сброс отходов осуществляется на почву, поверхность площадки не имеет искусственное водонепроницаемое и химически стойкое покрытие, отсутствуют ливнестоки.

Таким образом, при обращении с отходами нарушены требования частей 1 и 2 статьи 51 Федерального закона N 7-ФЗ, часть 1 статьи 8 Федерального закона N 89-ФЗ, что образует объективную сторону административного правонарушения.

Материалы дела не содержат доказательств принятия Администрацией всех необходимых мер для соблюдения требований законодательства по обращению с отходами.

Как видно из оспариваемого постановления, вопрос вины исследовался административным органом при вынесении постановления, в тексте постановления данный вопрос отражен применительно к конкретным обстоятельствам дела и собранным доказательствам.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Вина Администрации состоит в том, что в нарушении части 1 статьи 8 Федерального закона N 89-ФЗ и статьи 3 части 1 пункта 18 Устава сельского поселения Юмагузинский сельсовет муниципального района Кугарчинский район Республики Башкортостан не организовало сбор и вывоз бытового мусора, что привело к образованию несанкционированной свалки на территории СП "Юмагузинский" сельсовет в 150 м. восточнее д. Александровка СП "Юмагузинский сельский совет" муниципального района Кугарчинский район РБ.

Вина Администрации подтверждается актом проверки, протоколом осмотра территории, фототаблицей, протоколом N 04-04/38 об административном правонарушении от 31.10.2012 и иными материалами дела об административном правонарушении.

У Администрации имелась возможность для соблюдения требований в области охраны окружающей среды и природопользования, однако, юридическим лицом не были приняты меры по их соблюдению.

Таким образом, в действиях заявителя доказано наличие состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.2 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции о нарушении административным органом части 12 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ, а также части 1 статьи 29.11 КоАП РФ ошибочными на основании следующего.

Согласно части 12 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Нарушение указанного требования в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ отнесено к грубым, на основании чего результаты проверки при установлении данного нарушения подлежат отмене вышестоящим органом или судом.

Как правильно отмечено подателем апелляционной жалобы, буквальный и контекстный анализ словосочетания "не позднее, чем в течение трех рабочих дней" не позволяет трактовать его таким образом, что уведомление должно быть сделано за три рабочих дня до начала проведения.

Из материалов дела следует, что приказ N 0604-П от 28.03.2012 (среда) о проведении комплексной плановой выездной проверки (т. 2 л.д. 53-55) направлен в Администрацию в день его составления (т. 2 л.д. 51-52).

Запланированный день начала проверки - 02.04.2012 (понедельник).

С учетом того, что 31.03.2012 и 01.04.2012 являлись выходными днями, в расчет срока не позднее которого Администрация должна быть уведомлена о проведении проверки входят рабочие дни 30.03.2012 (пятница) и 29.03.2012 (четверг). Таким образом, 28.03.2012 (среда) - является третьим днем до начала проверки, не позднее которого следовало уведомить заявителя. Требование Федерального закона N 294-ФЗ в указанной части Управлением не допущено.

Ссылка суда на положения статьи 191 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что течение срока начинается на следующий день после календарной даты наступления события, ошибочна, поскольку установленный в части 12 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ срок следует исчислять в ретроспективе по отношению к началу проверки, а не со следующего дня после проверки.

Таким образом, определение в части 12 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ срока "не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения" неравнозначно сроку "не менее чем за три дня до начала проверки", указанные сроки исчисляются разными способами.

Между тем суд апелляционной инстанции не принимает довод апелляционной жалобы административного органа о том, что день фактического начала проведения проверки - 04.04.2012, поскольку в материалы дела в суде первой инстанции надлежащие доказательства указанного факта не представлялись. В удовлетворении ходатайства Управления о приобщении дополнительных доказательств (приказ о командировании N 141 от 03.04.2012 сотрудников Управления: главного специалиста-эксперта отдела государственного экологического надзора Шаймарданову Г.М., ведущего специалиста-эксперта отдела государственного экологического надзора Ибатуллину З.Г. и водителя Валеева И.В. в Кугарчинский район Республики Башкортостан на 3 дня с 04.04.2012 по 06.04.2012) судом апелляционной инстанции отказано.

Таким образом, Администрация о проведении проверки была извещена надлежащим образом, грубого нарушения Федерального закона N 294-ФЗ административным органом не допущено.

Согласно части 1 статьи 29.11 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. В исключительных случаях по решению лица (органа), рассматривающего дело об административном правонарушении, составление мотивированного постановления может быть отложено на срок не более чем три дня со дня окончания разбирательства дела, за исключением дел об административных правонарушениях, указанных в частях 3 - 5 статьи 29.6 настоящего Кодекса, при этом резолютивная часть постановления должна быть объявлена немедленно по окончании рассмотрения дела. День изготовления постановления в полном объеме является днем его вынесения (в редакции федерального закона от 06.12.2011 N 404-ФЗ).

Таким образом, на момент принятия оспариваемого постановления КоАП РФ предусматривал возможность изготовления мотивировочного постановления в течение трех дней со дня окончания разбирательства дела. Вывод суда в указанной части ошибочен.

Между тем данный вывод суда первой инстанции не привел к принятию неправильного решения, поскольку административным органом существенным образом нарушен порядок привлечения к административной ответственности.

Из материалов дела следует, что Администрация о рассмотрении дела об административном правонарушении 14.11.2012 извещена надлежащим образом, это следует из протокола N 04-04-38 от 31.10.2012 об административном правонарушении (т.2 л.д. 43).

Из текста постановления следует, что оглашение резолютивной части постановления состоялось 14.11.2012. В полном объеме постановление N 04-05/38 о назначении административного наказания вынесено 16.11.2012. При этом представители Администрации не участвовали при рассмотрении дела об административном правонарушении. Доказательств объявления резолютивной части и, следовательно, рассмотрения административного дела 14.11.2012, в материалах дела не имеется, поскольку резолютивная часть постановления в письменном виде не изготавливалась.

Таким образом, в материалах дела отсутствуют доказательства извещения законного представителя привлекаемого лица о дате и времени рассмотрения дела об административном правонарушении на 16.11.2012.

В силу пункта 4 части 1 статьи 29.7 Кодекса при рассмотрении дела об административном правонарушении выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу, и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносится постановление о назначении административного наказания (пункт 1 части 1 статьи 29.9 КоАП РФ).

Согласно пункту 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" положения статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу части 2 статьи 206 АПК РФ.

Как разъяснено в пункте 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", существенный характер процессуальных нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о нарушении административным органом порядка привлечения к административной ответственности, поскольку, фактически Администрация не была извещена о рассмотрении дела об административном правонарушении 16.11.2012. Указанное процессуальное нарушение является существенным

Согласно пункту 10 постановления Пленума ВАС РФ N 10 нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Составление протокола и рассмотрение дела об административном правонарушении в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, лишает его возможности воспользоваться своими процессуальными правами и гарантиями защиты, предоставленными частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ, в связи с чем такие процессуальные нарушения носят существенный характер. Указанные нарушения являются неустранимыми.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, административным органом на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решение арбитражного суда по делу об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности государственная пошлина не уплачивается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 25 апреля 2013 г. по делу N А07-22141/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов Е.В. Бояршинова