Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 24 июня 2013 г. N 05АП-5150/13

г. Владивосток

24 июня 2013 г.

Дело N А59-5849/2012

Резолютивная часть постановления оглашена 19 июня 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 июня 2013 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Т.А. Солохиной,

судей В.В. Рубановой, Г.М. Грачёва,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.С. Лисовской,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска,

апелляционное производство N 05АП-5150/2013

на решение от 19.03.2013

судьи В.Н. Джавашвили

по делу N А59-5849/2012 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Департамента городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска (ОГРН 10666501068853, ИНН 650117204)

о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН 1026500532321, ИНН 6501026378) от 06.12.2012 по делу N 05-41/12 и предписания от 06.12.2012 по делу N 05-41/12,

при участии:

от Департамента городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска: Сидорова Э.А., начальник отдела по доверенности от 09.01.2013 N 030/04-1, сроком действия на один год;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области: не явились,

УСТАНОВИЛ:

Департамент городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска (далее - Департамент, заявитель) обратился в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - Сахалинское УФАС России, антимонопольный орган, управление) от 06.12.2012 по делу N 05-41/12 и предписания от 06.12.2012 по делу N 05-41/12 о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 19.03.2013 в удовлетворении требований заявителя отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, заявитель обратился в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение от 19.03.2013 отменить, удовлетворить требования Администрации, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.

В обоснование своих доводов заявитель апелляционной жалобы указал, что антимонопольным органом не доказано, какие действия Департамента привели или могли привести к ограничению, либо устранению конкуренции.

По мнению заявителя, действия по проведению конкурсного отбора на предоставление субсидии на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети являются правомерными, поскольку сам отбор претендентов на получение субсидии носит открытый характер и является доступным для всех субъектов предпринимательской деятельности в сфере содержания и ремонта улично-дорожной сети.

Также Департамент не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что целью отбора является выявление поставщика на выполнение работ в будущем. Отношения по предоставлению субсидий согласно Постановлению администрации города Южно-Сахалинска от 25.03.2011 N 445 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии юридическим лицам за счет средств бюджета городского округа "Город Южно-Сахалинск" на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" (далее - Постановление N 445), урегулированы бюджетным, а не гражданским законодательством, в связи с чем, заявитель считает, что управлением и судом первой инстанции не учтено иное правовое регулирование рассмотренных в оспариваемом решении отношений, а также наличие компетенции органа местного самоуправления по регулированию бюджетных отношений.

Представитель Департамента в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал, решение суда первой инстанции просил отменить, принять по делу новый судебный акт.

Антимонопольный орган в представленном в материалы дела письменном отзыве на доводы апелляционной жалобы возразил, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не подлежащем отмене.

Сахалинское УФАС России, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в заседание арбитражного суда апелляционной инстанции представителя не направило.

В соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), с учетом мнения представителя заявителя, судебная коллегия рассмотрела апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителя управления.

Судом апелляционной инстанции из материалов дела установлено следующее.

На официальном сайте администрации города Южно-Сахалинска было опубликовано извещение N 9/12 о проведении конкурсного отбора юридических лиц для предоставления субсидий на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их обустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск".

Заказчиком являлся Департамент городского хозяйства администрации города Южно-Сахалинска. Источником финансирования являлся бюджет городского округа "Город Южно-Сахалинск". Сумма субсидии объявлена в размере 600 000,00 руб.

Сахалинским УФАС России по факту несоблюдения порядка размещения муниципального заказа было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которого вынесено решение от 06.12.2012 по делу N 05-41/12, которым Департамент признан нарушившим пункты 2 и 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) и ему выдано обязательное для исполнения предписание от 06.12.2012 по делу N 05-41/12 об устранении нарушения антимонопольного законодательства.

Полагая, что решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют закону, нарушают права и законные интересы Департамент обратился в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением в порядке главы 24 АПК РФ о признании данных актов незаконными.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 271 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, возражения на жалобу, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам дела, основаны на правильном применении норм действующего законодательства, в связи с чем оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции от 19.03.2013 нет.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Из положений части 1 статьи 4 АПК РФ следует, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 20.11.2003 N 449-О и от 04.12.2003 N 418-О также указано, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд, а арбитражный суд обязан рассмотреть исковые требования о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц - незаконными, если заявители полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение или действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления этой деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя.

Из части 2 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным решения антимонопольного органа необходимо установить его несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, нарушение этим решением прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту в соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ возлагается на государственный орган, должностное лицо.

Между тем согласно статье 123 Конституции Российской Федерации, статьям 7, 8, 9 АПК РФ судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьёй 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), к вопросам местного значения городского округа относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании статьи 2 Закона N 131-ФЗ, под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Закономаконом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления.

В силу пункта 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", для целей данного Закона используются следующие основные понятия: дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

При таких обстоятельствах коллегия считает верным вывод суда первой инстанции, что выполнение работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети является муниципальными нуждами.

На основании статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) указанный Закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В силу статьи 3 Закона N 94-ФЗ, под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В соответствии со статьей 5 Закона N 94-ФЗ, под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным Законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 Закона N 94-ФЗ, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Частью 1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ установлено, что размещение заказа может осуществляться: путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, постановлением N 445, который является нормативным правовым актом, утвержден Порядок предоставления субсидии юридическим лицам за счет средств бюджета городского округа "Город Южно-Сахалинск" на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их благоустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск".

Предоставление субсидии носит заявительный характер и ее получатель определяется в результате отбора комиссией, состав которой утверждается Департаментом городского хозяйства Администрации города. Решение комиссии оформляется протоколом.

Согласно 78 БК РФ, субсидии предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг в случаях и порядке, предусмотренных, в том числе, решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

БК РФ предусматривает право любых производителей товаров, работ и услуг (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц), соответствующих определенным критериям отбора или категориям на получение субсидии из местного бюджета.

Муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг, должны, в частности, определять категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий.

Между тем, согласно статье 2 Закон N 94-ФЗ, законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, БК РФ и состоит из указанного Закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанных с размещением заказов. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать данному Закону.

Поскольку действующим законодательством органу местного самоуправления не предоставлены полномочия по установлению порядка финансирования выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд, а также по установлению категории и (или) критериев отбора хозяйствующих субъектов для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд (за исключением случаев размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), установленных Законом N 94-ФЗ), антимонопольный орган и суд первой инстанции законно и обоснованно пришли к выводу, что статья 78 БК РФ не подлежит применению в случае выделения бюджетных средств на оплату работ для муниципальных нужд, а осуществление финансирования указанных работ отдельным хозяйствующим субъектам, без соблюдения процедур размещения заказов путем проведения торгов для муниципальных нужд, предусмотренных Законом N 94-ФЗ, и (или) с соблюдением процедур, установленных муниципальными правовыми актами местной администрации, не соответствует требованиям федерального законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Кроме того, финансирование работ для муниципальных нужд путем предоставления субсидий в порядке, установленном бюджетным законодательством, т.е. без обязательного соблюдения процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ и (или) с соблюдением процедур, установленных муниципальными правовыми актами местной администрации, создает предпосылки для нарушения прав хозяйствующих субъектов на товарных рынках, на которых муниципальное образование в лице своих органов выступает заказчиком товаров, работ, услуг, поскольку ограничивает право хозяйствующих субъектов конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения торгов, право на обжалование результатов торгов, в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ, создает или может создать преимущественные условия осуществления деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишаются доступа к соответствующему товарному рынку в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, что приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в связи с недопущением органом местного самоуправления возникновения конкурентных отношений между потенциальными хозяйствующими субъектами на соответствующих товарных рынках.

Между тем, согласно части 2.1. статьи 34 Закона N 94-ФЗ, не допускается включать в документацию об аукционе (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требования к производителю товара, к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения заказа предусмотрена указанным законом.

При таких обстоятельствах, судом первой инстанции сделан правильный вывод, что критерии и порядок отбора лиц, желающих получить субсидию, установленные в постановлении N 445, значительно снижают количество хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных средств, поскольку не все хозяйствующие субъекты обладают такими критериями.

В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному Банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Таким образом, как правильно указано судом первой инстанции, удовлетворение потребностей муниципального образования посредством выделения бюджетных средств заявителем в рамках постановления N 445 без осуществления процедуры размещения заказов путем проведения торгов для муниципальных нужд является нарушением требований статьи 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку в данном случае создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам, которые имеют производственные мощности, базы, технику, опыт выполнения работ и другие критерии отбора, в то время, как иные хозяйствующие субъекты лишены допуска к соответствующему товарному рынку, что свидетельствует об ограничении конкуренции.

Из содержания подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных ненормативных), так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

С учётом изложенного коллегия считает, что суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требований заявителей о признании недействительными решения и предписания от 06.12.2012 по делу N 05-41/12, вынесенных Сахалинским УФАС России.

Выводы арбитражного суда по данному делу основаны на всестороннем и полном исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств в соответствии со статьёй 71 АПК РФ. Неправильного применения либо нарушения норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта, по данному делу не установлено.

Доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

При таких обстоятельствах основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 19.03.2013 по делу N А59-5849/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Т.А. Солохина

Судьи

В.В. Рубанова Г.М. Грачёв