Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21 июня 2013 г. N 02АП-3843/13

г. Киров

21 июня 2013 г.

Дело N А82-15249/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 20 июня 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 июня 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Ившиной Г.Г., Кононова П.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шестаковой М.О.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Окулова Е.А., действующего на основании доверенности от 25.12.2012,

рассмотрев апелляционную жалобу департамента строительства Ярославской области на решение Арбитражного суда Ярославской области от 09.04.2013 по делу N А82-15249/2012, принятое судом в составе судьи Сурововой С.Р.

по заявлению прокурора Ярославской области (Ярославская область, г. Ярославль, ул. Некрасова, д. 5)

к департаменту строительства Ярославской области (ОГРН 1027600685694, Ярославская область, г. Ярославль, ул. Чайковского, д. 42),

третьи лица: государственное унитарное казенное предприятие Ярославской области "Дирекция службы заказчика" (ОГРН 1077604021560, Ярославская область, г. Ярославль, ул. Магистральная, д. 14), Управление Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ОГРН 1027600695154, Ярославская область, г. Ярославль, ул. Свободы, д. 46),

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

прокурор Ярославской области (далее - заявитель, Прокурор) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к департаменту строительства Ярославской области (далее - ответчик, Департамент) о признании недействительным приказа Департамента от 03.09.2012 N 144/1 "О внесении изменений в приказ от 30.12.2011 N 189".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены государственное унитарное казенное предприятие "Дирекция службы заказчика" (далее - третье лицо, Предприятие), Управление Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - третье лицо, антимонопольный орган, Управление) (л.д. 70).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 09.04.2013 заявленные требования удовлетворены.

Департамент с принятым решением суда не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение судом норм материального права. В апелляционной жалобе ответчик указывает, что публичное образование может удовлетворять государственные нужды, в том числе путем создания организаций государственной (муниципальной) форм собственности и установления для них обязательного для исполнения государственного заказа, со ссылкой на статью 20 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"; Департамент вправе привлекать для выполнения функций заказчика-застройщика по строительству других юридических лиц в порядке, установленном действующим законодательством; в случае если Департамент как собственник для обеспечения исполнения государственных полномочий создает государственное предприятие и наделяет его специальной правоспособностью, то государственное предприятие с учетом закрепленных за ним функций, в качестве заказчика-застройщика организует строительство, выполняет подрядные работы, либо в установленном порядке привлекает исполнителей работ, услуг.

Прокурор в отзыве на апелляционную жалобу приведенные в ней доводы опровергает, просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Ответчик и третьи лица) явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей ответчика и третьих лиц.

В заседании суда прокурор поддержал позицию, изложенную в отзыве на жалобу.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в 2007 администрацией Ярославской области создано Предприятие, основной целью и предметом деятельности которого является выполнение функций заказчика-застройщика и отдельных, передаваемых в установленном порядке функций государственного заказчика по строительству и реконструкции объектов социальной сферы.

30.12.2011 Департамент издал приказ N 189, которым в соответствии с пунктом 2 статьи 20 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" довел до Предприятия обязательный для исполнения заказ на выполнение работ для государственных нужд Ярославской области в 2012 году (далее - заказ) (л.д. 36-43). Заказом предусмотрено выполнение работ по содержанию объекта незавершенного строительства, дооснащение его до эксплуатационных характеристик, выполнение работ по строительству одних объектов капитального строительства (всего 9) (пункт 1.2.3) и завершение строительства других (всего 3) (пункт 1.2.4) в пределах полученных лимитов финансирования 2011 года, обеспечение ввода их в эксплуатацию. Для выполнение указанного заказа Предприятие обязано подготовить площадки для строительства объектов, передать подрядчику документы об отводе земельных участков, необходимые согласования, утвержденную проектную документацию, утвердить графики работ, установить порядок ведения исполнительной и производственной документации, контролировать выполнение графика работ, принять от подрядчика законченные работы и организовать ввод объектов в эксплуатацию, привлекать исполнителей работ и услуг в установленном законодательством порядке. Выполнение государственного заказа предполагается осуществлять за счет предоставленных Предприятию субсидий в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов, а строительство - за счет бюджетных инвестиций в соответствии с правилами осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Ярославской области.

03.09.2012 Департамент издал приказ N 144/1, которым внес изменения в пункт 1.2.3 заказа - количество объектов капитального строительства увеличено до 18 (л.д. 8-9).

Не согласившись с приказом департамента от 03.09.2012, заявитель обратился в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, установив, что Департамент заказал работы (услуги) для нужд области за счет бюджетных средств у подчиненного ему казенного предприятия в обход установленной законом процедуры размещения государственных заказов, удовлетворил заявленные требования.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом; бюджетные инвестиции - бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

Из пунктов 1, 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд (пункт 1). Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств (пункт 2).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ. Оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон о размещении заказов) настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Согласно части 1 статьи 2, части 2 статьи 3 Федерального закона о размещении заказов законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов; нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону; под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. Государственные, муниципальные заказчики и иные заказчики далее именуются заказчиками. Государственные, муниципальные нужды, а также нужды бюджетных учреждений далее именуются нуждами заказчиков (часть 1 статьи 4 Федерального закона о размещении заказов).

В соответствии со статьей 5 названного Закона под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков (далее также - контракты), а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Из частей 1, 2 статьи 10 Федерального закона о размещении заказов следует, что размещение заказа может осуществляться: 1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; 2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на биржах) (часть 1). Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом (часть 2).

В соответствии с частями 1, 2 статьи 55 Федерального закона о размещении заказов под размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить контракт, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 настоящей статьи, контракт либо иной гражданско-правовой договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику) (часть 1). Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в том числе в случае, если: возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (пункт 5 части 2); осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (пункт 14 части 2).

Материалами дела подтверждено, что в соответствии с приказом Департамента от 30.12.2011 Предприятию поручено строительство объектов капитального строительства, перечень которых уточнен обжалуемым приказом. При этом строительство предполагалось осуществлять за счет инвестиций бюджета Ярославской области с целью обеспечения выполнения областью ее функций и полномочий в социальной сфере. Из обжалуемого приказа следует, что объем инвестиций по каждому из объектов превышал установленный Центральным банком Российской Федерации предельный размер расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке.

Между тем, по смыслу части 1 статьи 4 Федерального закона о размещении заказов Предприятие не может выступать государственным заказчиком, поскольку не является ни органом государственной власти, ни получателем бюджетных средств.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что Департамент заказал работы (услуги) для нужд области за счет бюджетных средств у подчиненного ему казенного предприятия с нарушением установленной законом процедуры размещения государственных заказов.

Доводы апелляционной жалобы о том, что публичное образование может удовлетворять государственные нужды, в том числе путем создания организаций государственной (муниципальной) форм собственности и установления для них обязательного для исполнения государственного заказа, были исследованы судом первой инстанции и обоснованно им отклонены, у суда апелляционной инстанции не имеется оснований для переоценки соответствующих выводов суда первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Департамент вправе привлекать для выполнения функций заказчика-застройщика по строительству других юридических лиц в порядке, установленном действующим законодательством; в случае если Департамент как собственник для обеспечения исполнения государственных полномочий создает государственное предприятие и наделяет его специальной правоспособностью, то государственное предприятие с учетом закрепленных за ним функций, в качестве заказчика-застройщика организует строительство, выполняет подрядные работы, либо в установленном порядке привлекает исполнителей работ, услуг, отклоняются судом апелляционной инстанции, как не свидетельствующие о том, что в рассматриваемом случае Предприятие может выступать государственным заказчиком, при размещении заказа в соответствии с Федеральным законом о размещении заказов.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.

На основании изложенного решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос об уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе в силу положений подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 09.04.2013 по делу N А82-15249/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу департамента строительства Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

Г.Г. Ившина П.И. Кононов