Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2013 г. N 12АП-3115/13

г. Саратов

25 июня 2013 г.

Дело N А12-19709/11

Резолютивная часть постановления объявлена 20 июня 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 июня 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Борисовой Т.С.,

судей Александровой Л.Б., Веряскиной С.Г.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарём судебного заседания Кутилиной Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы прокуратуры Волгоградской области (400131, г. Волгоград, пр. В.И.Ленина, д.8, ОГРН 1033400323560, ИНН 3444048120), закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память" (г. Волгоград, ОГРН 1023402986804, ИНН 3443033890), общества с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Память" (г. Волгоград, ОГРН 1023402984637, ИНН 3443001143)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 22 февраля 2013 года по делу N А12-19709/2011 (судья Пономарев А.В.)

по заявлению закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память" (400107, г. Волгоград, ул. им. Карла Либкнехта, д.2А, ОГРН 1023402986804, ИНН 3443033890), общества с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Память" (400107, г. Волгоград, ул. им. Карла Либкнехта, д.2А, ОГРН 1023402984637, ИНН 3443001143)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. 7 Гвардейская, д.12, ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210),

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: департамент здравоохранения администрации Волгограда (400131, г. Волгоград, ул. Советская, д.19, ОГРН 1023403450630, ИНН 3434000601), общество с ограниченной ответственностью "Радоница" (400079, г. Волгоград, ул. им. Кирова, д.145, ОГРН 1023404292603, ИНН 3447018490), общество с ограниченной ответственностью "Совместное предприятие "Память" (400107, г. Волгоград, ул. Карла Либкнехта, д.2а, ОГРН 1053443003778, ИНН 3443063301), администрация Волгограда (400131, г. Волгоград, ул. Володарского, д.5, ОГРН 1023403433822, ИНН 3444059139), департамент городского хозяйства администрации Волгограда (400066, г. Волгоград, ул. им маршала Чуйкова, д.15, ОГРН 1023403444790, ИНН 3444080557), прокуратура Волгоградской области (400131, г. Волгоград, пр. В.И. Ленина, д.8, ОГРН 1033400323560, ИНН 3444048120)

о признании недействительными решения и предписания,

при участии в судебном заседании прокурора отдела прокуратуры Саратовской области Королева Д.В. в интересах прокуратуры Волгоградской области,

представителя закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память" Резвякова А.В., действующего по доверенности N 5 от 18.03.2013,

представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области Моисеева С.В., действующего по доверенности N 01-03/37-09 от 09.01.2013,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Ритуальное предприятие "Память" (далее - ЗАО "РП "Память", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительными решения комиссии Управления Федеральной Антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - УФАС России по Волгоградской области, антимонопольный орган) от 22.06.2011 по делу N 10-01-15-03/544 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания комиссии УФАС по Волгоградской области по делу N 10-01-15-03/544, недействительными решения комиссии УФАС России по Волгоградской области от 22.06.2011 по делу N10-01-15-03/545 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания комиссии УФАС России по Волгоградской области по делу N10-01-15-03/545.

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 27 октября 2011 заявление ЗАО "РП "Память" принято к производству, возбуждено производство по делу N А12-19709/2011.

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 08 ноября 2011 по делу N А12-19709/2011 в отдельное производство выделено требование о признании недействительным решения комиссии УФАС по Волгоградской области от 22.06.2011 по делу N10-01-15-03/545 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания по делу N 10-01-15-03/545.

Общество с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Память" (далее - ООО "Специализированное предприятие "Память") обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением об отмене решения УФАС России по Волгоградской области от 22.06.2011 по делу N 10-01-15-03/544 по признакам нарушения департаментом здравоохранения администрации Волгограда части 1 статьи 15 Федерального закона от 22.06.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 03 ноября 2011 заявление ООО "Специализированное предприятие "Память" принято к производству, возбуждено производство по делу N А12-20330/2011.

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 08 ноября 2011 по делу N А12-19709/2011 на основании части 2 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела по заявлениям ЗАО "РП Память" и ООО "Специализированное предприятие Память" объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением номера арбитражного дела А12-19709/2011.

Этим же определением в качестве заинтересованных третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, определены департамент здравоохранения администрации Волгограда, общество с ограниченной ответственностью "Радоница", общество с ограниченной ответственностью "Совместное предприятие "Память", администрация Волгограда, департамента городского хозяйства администрации Волгограда.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 10 января 2012 года заявленные требования удовлетворены и признаны недействительными решение УФАС России по Волгоградской области от 26.09.2011 по делу N 10-01-15-03/544, а также вынесенное на основании данного решения предписание от 26.09.2011 N 10-01-15-03/544 как не соответствующие положениям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2012 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 11.01.2012 оставлено без изменения.

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 08.08.2012 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 11.01.2012 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2012 отменены, дело N А12-19709/2011 направлено на новое рассмотрение, для выяснения обстоятельств нарушения законных прав и интересов заявителей оспариваемыми ненормативными правовыми актами.

При новом рассмотрении Арбитражный суд Волгоградской области, в удовлетворении требований заявителей отказано.

Прокуратура Волгоградской области, ЗАО "РП "Память", ООО "Специализированное предприятие "Память" не согласились с вынесенным решением и обратились в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами.

Прокуратура Волгоградской области просит изменить мотивировочную часть решения суда первой инстанции, признав необоснованными выводы суда о несоответствии решения и предписания УФАС России по Волгоградской области от 26.09.2011 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/544 Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

ЗАО "РП "Память", ООО "Специализированное предприятие "Память" просят отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в апелляционных жалобах.

Прокуратура Волгоградской области, УФАС России по Волгоградской области в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представили в материалы дела письменные отзывы на апелляционные жалобы ЗАО "РП "Память", ООО "Специализированное предприятие "Память", в которых просят в их удовлетворении отказать.

В судебном заседании представители прокуратуры Волгоградской области, УФАС по Волгоградской области, ЗАО "РП "Память", поддержали правовые позиции, изложенные соответственно в апелляционных жалобах и отзывах на них, дали аналогичные пояснения.

ООО "Специализированное предприятие "Память", департамент здравоохранения администрации Волгограда, ООО "Радоница", ООО "Совместное предприятие "Память", администрация Волгограда, департамент городского хозяйства администрации Волгограда письменные отзывы на апелляционные жалобы не представили, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, что подтверждается наличием в материалах дела уведомления N 410031 59 92376 0, N 410031 59 80970 5, N 410031 59 92380 7, N 410031 59 80974 3, N 410031 59 92378 4, N 410031 59 80972 9, N 410031 59 92382 1, N 410031 59 80976 7, N 410031 59 92379 1, N 410031 59 80973 6, N 410031 59 92385 2, N 410031 59 92381 4, N 410031 59 80979 8, N 410031 59 80975 0 о вручении почтовых отправлений адресатам.

Публикация судебного акта в сети Интернет произведена 17.05.2013. Указанные лица имели реальную возможность явиться в суд либо обеспечить явку представителя в судебное заседание либо известить суд о причинах неявки.

Принимая во внимание наличие сведений о надлежащем извещении указанных лиц о времени и месте судебного заседания, основываясь на положениях статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие их представителей.

В судебном заседании открытом 13 июня 2013 года в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв до 20 июня 2013 года до 09 час. 30 мин., объявление о перерыве размещено в соответствии с рекомендациями, данными в Информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2006 года N 113 "О применении статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

После перерыва судебное заседание продолжено в том же составе судей при участии в судебном заседании представителей ЗАО "РП "Память" УФАС России по Волгоградской области, департамента городского хозяйства администрации Волгограда.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке и по основаниям, установленным статьями 258, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, изучив и исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и отзывов на них, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как видно из материалов дела, 11.04.2007 департаментом здравоохранения администрации Волгограда издан приказ N 179 "О взаимодействии муниципальных учреждений здравоохранения и круглосуточного специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде".

ООО "Радоница", полагая, что названный приказ департамента здравоохранения администрации Волгограда заставляет врачей муниципальных учреждений здравоохранения города рекламировать специализированные службы по вопросам похоронного дела в г. Волгограде, обратилось в УФАС по Волгоградской области с заявлением (вх. N 6394 от 15.10.2009), на основании которого антимонопольным органом 08.12.2010 возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/544 по признакам нарушения администрацией Волгограда части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ).

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/544 УФАС России по Волгоградской области принято решение от 26.09.2011, в соответствии с которым департамент здравоохранения администрации Волгограда признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

В этот же день 26.09.2011 департаменту здравоохранения администрации Волгограда выдано предписание N 10-01-15-03/544, которым на него возложена обязанность устранить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" путём совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно отменить приказ департамента здравоохранения администрации Волгограда от 11.04.2007 N 179 "О взаимодействии муниципальных учреждений здравоохранения и круглосуточного специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде" или внести изменения в пункты 2.2., 2.5, 3, 4.1.2, 4.1.3 и 4.2.2 Инструкции по взаимодействию муниципальных учреждений здравоохранения Волгограда и круглосуточного специализированного информационного центра по организации тел умерших в Волгограде, утвержденной данным Приказом, направленные на устранение нарушения антимонопольного законодательства.

Полагая, что указанные решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют законодательству и нарушают права и законные интересы заявителей, ООО "Специализированное предприятие "Память", ЗАО "РП "Память" обратились в Арбитражный суд Волгоградской области с требованиями о признании данных ненормативных правовых актов недействительными.

Отказывая в удовлетворении требований заявителей, суд первой инстанции установил несоответствие оспариваемых решения и предписания УФАС по Волгоградской области от 26.09.2011 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/544 Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", недоказанность наличия правовых и фактических оснований для принятия оспариваемых решения и предписания, вместе с тем пришёл к выводу об отсутствии нарушения законных прав и интересов заявителей оспариваемым решением и предписанием антимонопольного органа.

Суд апелляционной инстанции в ходе судебного разбирательства пришёл к следующим выводам.

Согласно положениям статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации или иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

Согласно статье 1 Федерального закона от12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 25 Федерального закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Пунктом 23 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 25 части 1 статьи 5 Устава города-героя Волгограда, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к полномочиям городского округа.

В соответствии с подпунктом 29 пункта 7 статьи 39 Устава города-героя Волгограда администрация Волгограда наделена полномочиями по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.

Органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с Федеральным законом N 8-ФЗ возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

24.01.2007 администрацией г. Волгограда издано постановление N 113 "О создании круглосуточного городского специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде".

Из преамбулы указанного постановления администрации Волгограда следует, что оно издано в целях оптимизации организации деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде, в соответствии с Федеральным законом N 8-ФЗ, пунктом 22 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Подпунктом 1.2 пункта 1 постановления администрации г. Волгограда от 24.01.2007 N 113 "О создании круглосуточного городского специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде" специализированным службам по вопросам похоронного дела в Волгограде предписано разработать и утвердить до 01.02.2007 инструкцию о работе круглосуточного городского специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде.

Согласно пункту 3.2 названного постановления администрации г. Волгограда департаменту городского хозяйства администрации Волгограда поручено согласовать инструкцию, указанную в подпункте 1.2 пункта 1 настоящего постановления.

Исходя из вышеизложенного, издавая приказ от 11.04.2007 N 179 "О взаимодействии муниципальных учреждений здравоохранения и круглосуточного специализированного информационного центра по организации тел умерших в Волгограде", которым утверждена Инструкция по взаимодействию муниципальных учреждений здравоохранения Волгограда и круглосуточного специализированного информационного центра по организации тел умерших в Волгограде, департамент здравоохранения администрации Волгограда действовал в пределах предоставленных ему полномочий во исполнение постановления администрации г. Волгограда от 24.01.2007 N 113 "О создании круглосуточного городского специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде".

Как следует из оспариваемого решения антимонопольного органа от 26.09.2011 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/545, департаменту здравоохранения администрации Волгограда вменяется нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, которое, по мнению антимонопольного органа, выразилось в издании департаментом здравоохранения администрации Волгограда приказа от 11.04.2007 N 179 "О взаимодействии муниципальных учреждений здравоохранения и круглосуточного специализированного информационного центра по организации тел умерших в Волгограде", применение которого привело к ограничению конкуренции на рынках ритуальных услуг в городе Волгограде путем создания для специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде условий по использованию информации о всех фактах смерти граждан, поступающей к ним от муниципальных медицинских учреждений Волгограда через созданный специализированными службами круглосуточный городской специализированный информационный центр по организации перевозки тел умерших в Волгограде, для направления первыми заказчикам предложений о заключении договора на оказание услуг по организации похорон по погребению.

Отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели урегулированы Федеральным законом N 135-ФЗ.

Целями Федерального закона N 135-ФЗ является обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 закона).

В силу положений статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; взаимозаменяемые товары - товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях); товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункты 1, 3, 4, 7).

Вместе с тем признаки ограничения конкуренции нормативно закреплены в пункте 17 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Ограничение конкуренции антимонопольный орган усматривает исключительно в создании для специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде особых условий в части незамедлительного получения городскими специализированными службами по вопросам похоронного дела в Волгограде через городской специализированный информационный центр информации о всех фактах смерти вместе с информацией о заказчике, его местонахождении и номере телефона, по которому с ним можно связаться, с момента возникновения у него потребности в организации похорон, то есть возможности первым обращаться к заказчику с предложением о заключении договора.

Однако из текста приказа от 11.04.2007 N 179 данные обстоятельства не следуют.

Так, пунктом 1 резолютивной части оспариваемого решения антимонопольным органом указывается на ограничение конкуренции последствиями применения приказа от 11.04.2007 N 179 в целом, а пунктом 2 решения предписывается департаменту здравоохранения администрации Волгограда устранить нарушение антимонопольного законодательства, отменив приказ от 11.04.2007 N 179 полностью, или внести изменения в пункты 2.2., 2.5, 3, 4.1.2, 4.1.3 и 4.2.2. Инструкции, утвержденной данным приказом, согласно которым информация о всех фактах смерти предаётся соответствующими должностными лицами в Специализированный информационный центр, информация о котором передаётся родственникам умершего.

Мотивировочная часть оспариваемого решения антимонопольного органа не содержит указание на конкретные положения приказа от 11.04.2007 N 179 и Инструкции, нарушающие часть 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ. Анализ указанных в пункте 2 резолютивной части решения управления пунктов 2.2., 2.5, 3, 4.1.2, 4.1.3 и 4.2.2 Инструкции по взаимодействию муниципальных учреждений здравоохранения Волгограда и круглосуточного специализированного информационного центра по организации тел умерших в Волгограде в решении отсутствует.

Таким образом, в решении УФАС России по Волгоградской области по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/544 не содержатся обоснование и вывод комиссии о наличии конкретных норм приказа от 11.04.2007 N 179, ограничивающих конкуренцию, а равно и обоснование такого вывода.

Вывод суда первой инстанции о том, что факт ограничения конкуренции на товарных рынках ритуальных услуг антимонопольным органом не доказан, а из оспариваемого решения не усматриваются признаки ограничения конкуренции, перечисленные в пункте 17 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ, обусловленные принятием департаментом здравоохранения администрации Волгограда приказа от 11.04.2007 N 179, соответствует установленным по делу обстоятельствам и является обоснованным.

Установленный статьёй 15 Федерального закона N 135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов. Под конкуренцией же понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором исключается либо ограничивается одностороннее влияние каждого из них на общие условия обращения товаров на определенном товарном рынке (статья 4 Закона). Конкурентоспособность хозяйствующего субъекта в первую очередь зависит от его собственной активности, в частности, способности с минимальными затратами и наибольшему количеству лиц оказать ритуальные услуги.

Между тем, как усматривается из материалов дела, при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-15-03/544 УФАС России по Волгоградской области не предприняты меры к определению установленных законом общих признаков ограничения конкуренции. Оспариваемое решение антимонопольного органа не содержит в себе мотивации отказа от установления наличия общих признаков ограничения конкуренции.

Признаком ограничения конкуренции УФАС России по Волгоградской области определило иное обстоятельство, при котором создается возможность городских специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде воздействовать на общие условия обращения ритуальных услуг в Волгограде, а именно изменить условия заключения договора на оказание услуг по организации похорон по погребению. Таковым обстоятельством, по мнению антимонопольного органа, является возможность незамедлительного получения городскими специализированными службами по вопросам похоронного дела в Волгограде через городской специализированный информационный центр информации о всех фактах смерти вместе с информацией о заказчике, его местонахождении и номере телефона, по которому с ним можно связаться, с момента возникновения у него потребности в организации похорон, то есть возможности первым обращаться к заказчику с предложением о заключении договора.

Между тем, из оспариваемого решения антимонопольного органа по делу N 10-01-15-03/544 не следует, как именно изменяются условия заключения договора на оказание услуг по организации похорон и по погребению, и какие условия данного договора изменяются в результате получения городскими специализированными службами по вопросам похоронного дела возможности незамедлительного получения информации обо всех фактах смерти вместе с информацией о заказчике, его местонахождении и номере телефона.

УФАС России по Волгоградской области не предоставлено доказательств того, что изменение условий заключения договора на оказание услуг по организации похорон по погребению является воздействием специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде на общие условия обращения ритуальных услуг в Волгограде, а соответственно, и признаком ограничения конкуренции.

Выбор приемлемого варианта организации, оказывающей ритуальные услуги, не ограничивается конкретными лицами. Заинтересованное лицо может заключить договор по своему усмотрению с иным исполнителем услуг и продавцом товара, что исключает автоматическое воздействие специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде на общие условия обращения ритуальных услуг на данном товарном рынке.

УФАС России по Волгоградской области в оспариваемом решении следующим образом определило общие условия обращения товара на рынке ритуальных услуг на территории Волгограда: непродолжительность времени, в течение которого заказчик желает решить вопрос по организации похорон умершего; поиск потребителем информации о товаре (услуге) и продавцах товара (исполнителях услуги) и последующий за ним выбор товара (услуги), его продавца (исполнителя услуги); отсутствие информации у продавца (исполнителя услуги) о покупателе (заказчике), его местонахождении и способах с ним связаться в момент возникновения у него потребности в товаре (услуге) - до принятия приказа N 179 от 11.04.2007; обращение с предложением о заключении договора следовало от заказчика, а не от продавца (исполнителя) - до принятия приказа N 179 от 11.04.2007.

Статьей 4 Федерального закона N 135-ФЗ установлено, что, ограничивающие конкуренцию действия могут быть совершены на определенном товарном рынке, а соответственно, правовое значение приобретает обоснованное установление продуктовых и географических границ такого рынка, состава его участников по нормативно закрепленным критериям с целью анализа и оценки состояния конкурентной среды, а равно последующего выявления признаков ограничения конкуренции либо возможности такового.

Анализ состояния конкурентной среды на товарном рынке ритуальных услуг УФАС России по Волгоградской области не проводился, выводы об условиях обращения товара на данном товарном рынке в оспариваемом решении сделаны без формирования какой-либо доказательственной базы, как-то заключение экспертов, специалистов, проведения опросов потребителей ритуальных услуг.

Доводы УФАС России по Волгоградской области о том, что поскольку департаменту здравоохранения администрации Волгограда вменяется нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, то проведение анализа рынка ритуальных услуг на территории Волгограда не требуется, суд апелляционной инстанции считает несостоятельными.

Оспариваемым решением УФАС России по Волгоградской области департаменту здравоохранения администрации Волгограда вменяется в вину то, что издание приказа от 11.04.2007 N 179 и утверждение Инструкции по взаимодействию муниципальных учреждений здравоохранения Волгограда и круглосуточного специализированного информационного центра по организации тел умерших в Волгограде привело к созданию для специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде приоритетных условий по использованию информации о всех фактах смерти граждан, поступающей к ним от муниципальных медицинских учреждений Волгограда через созданный специализированными службами круглосуточный городской специализированный информационный центр по организации перевозки тел умерших в Волгограде, в частности к возможности направления первыми заказчикам предложений о заключении договора на оказание услуг по организации похорон и по погребению.

Согласно Инструкции по работе круглосуточного городского специализированного информационного центра по сбору информации о смерти граждан и перевозки тел умерших в Волгограде, утверждённой приказом департамента здравоохранения администрации Волгограда от 11.04.2007 N 179, основными функциями и задачами Специализированного информационного центра являются: обеспечение круглосуточного приема информации о фактах смерти, поступающей от станции скорой помощи, стационарных лечебных учреждений, правоохранительных органов, с мест смерти (из домов, квартир, стационарных медицинских учреждений, улиц, мест происшествий и иных мест в г. Волгограде) и передача данной информации в службу по перевозке тел умерших специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде; сбор информации о фактах смерти, ее анализ и обработка, организация своевременной передачи этой информации в службу по перевозке тел умерших специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде, для дальнейшей перевозки покойных в городской морг для (хранения, в морги бюро СМЭ и ПАО для проведения судебно-медицинских экспертиз патологоанатомических исследований.

Таким образом, сбор Специализированным информационным центром информации о фактах смерти преследует цель незамедлительной организации перевозки тел умерших для предпохоронного содержания, то есть перевозки тел умерших в морг судебно-медицинской экспертизы, в отделения патологоанатомических бюро.

Доказательства того, что создание Специализированного информационного центра и сбор информации о фактах смерти повлиял на ситуацию на рынке ритуальных услуг Волгограда, а именно, привел к ограничению доступа организаций на рынок оказания ритуальных услуг либо сокращению хозяйствующих субъектов, действующих на рынке ритуальных услуг Волгограда, антимонопольным органом не представлены.

В частности, антимонопольным органом в целом не обоснован вывод о непродолжительности времени в течение, которого заказчик желает решить вопрос по организации похорон умершего, не определен временной интервал (10, 30, 50 минут, 3, 5, 9,12 часов), в течение которого заказчик решает вопрос об организации похорон. Вывод о таком условии как отсутствие информации у продавца (исполнителя услуги) о покупателе (заказчике), его местонахождении и способах с ним связаться в момент возникновения у него потребности в товаре (услуге), по мнению антимонопольного органа, подтверждаемый письмами департамента городского хозяйства администрации Волгограда (исходящий номер ДГХ/02-283 от 15.02.2006, исходящий номер ДГХ/02-950 от 29.05.2006) и письмами ООО "Совместное предприятие "Память", несостоятельны, поскольку цитаты из них приведены без учета контекста всего письма, в которых речь идет о перевозке тел покойных на бесплатной основе за счет средств муниципалитета.

Следовательно, возможность специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде воздействовать на общие условия товара на рынках ритуальных услуг Волгограда УФАС России по Волгоградской области не доказана.

Из оспариваемого решения следует, что изменение общих условий обращения товара произошло в момент принятия департаментом здравоохранения администрации Волгограда приказа от 11.04.2007 N 179, однако изменение общих условий обращения ритуальных услуг в Волгограде как признак ограничения конкуренции вменяется специализированным службам по вопросам похоронного дела в Волгограде уже после принятия приказа, а не департаменту здравоохранения администрации Волгограда, который, по мнению антимонопольного органа, изменил общие условия обращения ритуальных услуг.

Таким образом, в рассматриваемой ситуации антимонопольный орган не исследовал юридически значимые действительные либо возможные последствия по факту создания административного барьера, не дал им оценки как негативным в отношении правильно определенного товарного рынка, опираясь на требующие установления фактические обстоятельства.

Суд апелляционной инстанции считает обоснованным вывод суда первой инстанции о недоказанности антимонопольным органом наличия правовых и фактических оснований для принятия оспариваемых решения и предписания.

Оспариваемое решение и предписание антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 10-01-1503/544 не соответствуют Федеральному закону N 135-ФЗ.

Доказательств обратного судами первой и апелляционной инстанций не установлено. Правовых оснований для изменения мотивировочной части решения суда первой инстанции и удовлетворении апелляционной жалобы прокуратуры Волгоградской области, нет имеется.

Вместе с тем, суд первой инстанции сделал выводы о том, что в рассматриваемом случае заявители не представили доказательств нарушения их законных прав и интересов оспариваемыми решением и предписанием УФАС России по Волгоградской области, при этом указал, что доводы заявителей носят предположительный характер и документально не подтверждены.

В связи с этим, руководствуясь частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по смыслу которой для признания незаконным решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо одновременное наличие таких условий, как несоответствие (противоречие) решения закону или иному правовому акту и нарушение этим решением прав и законных интересов юридического лица, суд первой инстанции в удовлетворении требований о признании решения и предписания УФАС по Волгоградской области от 22.06.2011 по делу N 10-01-15-03/544 отказал.

Суд апелляционной инстанции не соглашается с данными выводами суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

Согласно Положению о департаменте городского хозяйства администрации Волгограда, утвержденному решением Волгоградской городской Думы от 04.02.2009 N 15/446, Департамент городского хозяйства администрации Волгограда является отраслевым структурным подразделением администрации Волгограда и осуществляет полномочия органа местного самоуправления Волгограда от лица администрации Волгограда по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.

Департамент городского хозяйства администрации Волгограда в целях реализации своих полномочий, предусмотренных Решением Волгоградской городской Думы от 04.02.2009 N 15/446, в соответствии с решением Волгоградской городской Думы от 04.07.2007 N47/1124 "О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде" организовал путем заключения хозяйственных договоров, за счет средств бюджета Волгограда, перевозку (доставку) тел умерших в отделения судебно-медицинской экспертизы и отделения патологоанатомических бюро.

Функции контроля и ответственности за деятельностью городского специализированного информационного центра обеспечиваются департаментом как отраслевым подразделением администрации Волгограда, уполномоченным в части организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения как одного из вопросов местного значения городского округа в силу пункта 23 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, пункта 1.1 Положения о департаменте.

Департамент городского хозяйства администрации Волгограда осуществляет организацию ритуальных услуг, в том числе и по предоставлению гражданам услуг по перевозке (доставки) тел умерших в отделения судебно-медицинской экспертизы и отделения патологоанатомических бюро, и сможет осуществлять их реализацию только в случае, если будет обладать всей информацией по фактам всех смертей, которая может сосредотачиваться в созданном специализированном центре и передаваться организациям, осуществляющим перевозку тел умерших (погибших).

Таким образом, возложение обязанности на работников станции скорой медицинской помощи o всех фактах смерти граждан, посредством принятия приказа от 11.04.2007 N 179 "О взаимодействии муниципальных учреждений здравоохранения и круглосуточного специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в Волгограде" является способом гарантированно, своевременно обеспечить перевозку тел умерших (погибших) за счет средств бюджета Волгограда, направленных на эти цели, а также обеспечивать, в первую очередь, реализацию прав граждан на предоставление данной услуги безвозмездно.

С учетом вышеизложенного приказ от 11.04.2007 N 179 направлен на решение вопроса местного значения, целью которого является оптимизация организации деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде.

ЗАО "Ритуальное предприятие "Память" и ООО "Специализированное предприятие "Память" являются специализированными службами по вопросам похоронного дела в Волгограде, созданными для осуществления и исполнения возложенных на них задач установленных Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" и реализации администрацией Волгограда вопросов местного значения.

На специализированные службы по вопросам похоронного дела вышеназванным законом возложен ряд обязанностей в сфере оказания ритуальных услуг гражданам. Организация оказания ритуальных услуг является вопросом органов местного самоуправления.

Деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.

В соответствии с обязанностью департамента городского хозяйства администрации Волгограда организовать оказание ритуальных услуг на территории Волгограда возникла необходимость организовать сбор информации об умерших (погибших) гражданах с целью последующей перевозки тел покойных, в связи с чем издан приказ от 11.04.2007 N 179.

Данным приказом утверждена Инструкция, которой урегулирован порядок взаимодействия муниципальных учреждений здравоохранения г.Волгограда и круглосуточного специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в г. Волгограде.

Таким образом, издание департаментом городского хозяйства администрации Волгограда направлено на реализацию специализированными службами своего права на получение информации и выполнение обязанности по перевозке тел умерших в морг судебно-медицинской экспертизы, в отделения патологоанатомических бюро.

Установлено, что между ЗАО "РП "Память" и департаментом городского хозяйства администрации Волгограда 30.09.2002 заключен договор N 12 на осуществление погребения граждан. Предметом данного договора, в том числе является и доставка (перевозка) умерших (погибших) в морг судебно-медицинской экспертизы и отделения патологоанатомических бюро.

24.01.2007 администрацией Волгограда принято постановление N 113, которым организован круглосуточный городской специализированный центр с целью систематизированного сбора информации и передачи специализированным службам информации о необходимости перевозки тел умерших (погибших) граждан.

С учетом вышеизложенного у ЗАО "РП "Память", как у контрактного перевозчика, и у ООО "Специализированное предприятие "Память", как у специализированной службы, которые выполняют услуги по перевозке тел умерших, имеется право получать своевременную и полную информацию об умерших.

Исходя из изложенного, отмена или изменение приказа от 11.04.2007 N 179 может привести к нарушению прав заявителей - ООО "Специализированное предприятие "Память", ЗАО "РП "Память" как специальных хозяйствующих субъектов на рынке ритуальных услуг.

Категория законного интереса в смысле статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данным кодексом не раскрывается. Вместе с тем, данная правовая дефиниция носит собирательный характер и сочетает в себе как материально-правовую (основание возникновения), так и процессуально-правовую стороны (предоставление судебной защиты).

В соответствии со статьями 25 и 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" правовое регулирование организации похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления в целях возможности достижения задач и исполнения обязанностей специализированных служб по вопросам похоронного дела, в связи с чем реализуется потребность специализированных служб по вопросам похоронного дела в правовом регулировании данного вопроса, так как создание круглосуточного информационного центра по сбору информации продиктовано объективными причинами и влияет на качество, сроки выполнения возложенных на специализированные службы задач городского значения.

Приказ департамента городского хозяйства администрации Волгограда от 11.04.2007 N 179 является частью правового регулирования организации похоронного дела на территории г. Волгограда.

ЗАО "РП "Память" и ООО "Специализированное предприятие "Память" в соответствии со статьей 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" обязаны оказывать все услуги по погребению, в том числе и предусмотренные гарантированным перечнем услуг по погребению, то есть являются хозяйствующими субъектами в соответствии с Федеральным законом N 135-ФЗ, осуществляющими экономическую деятельность.

Следовательно, отмена приказа департамента городского хозяйства администрации Волгограда от 11.04.2007 N 179, или изменение положений Инструкции им утверждённой, затронет правовое регулирование организации деятельности специализированных служб по перевозке тел умерших.

Все, что связано с непосредственным осуществлением возложенных на специализированные службы задач, в том числе и правовое регулирование деятельности по перевозке тел умерших, входит в круг законных интересов заявителей.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемыми решением и предписанием УФАС России по Волгоградской области нарушены права и законные интересы ЗАО "РП "Память" и ООО "Специализированное предприятие "Память" как хозяйствующих субъектов в предпринимательской и иной экономической деятельности в сфере правового регулирования деятельности специализированных служб в части получения достоверной и своевременной информации для перевозки тел умерших.

Таким образом, оспариваемые решение УФАС России по Волгоградской области и вынесенное на основании него предписание нарушают законные интересы специализированных служб в области возложенных на них задач и их права в сфере экономической и предпринимательской деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, у суда первой инстанции не имелось правовых оснований для отказа в удовлетворении требований заявителей.

Выводы суда первой инстанции об отсутствии нарушения законных прав и интересов заявителей спариваемыми решением и предписанием УФАС России по Волгоградской области основаны на неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильном применении норм материального и нарушении норм процессуального права, что в силу положений статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием к отмене обжалуемого судебного акта.

Решая вопрос о распределении судебных расходов, понесенных заявителями в связи с уплатой государственной пошлины за обращение в арбитражный суд с соответствующими заявлениями об оспаривании решения и предписания антимонопольного органа и подачу ими апелляционных жалоб, суд апелляционной инстанции, руководствуясь частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ, согласно которой судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом с проигравшей стороны, относит их на УФАС России по Волгоградской области.

Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 22 февраля 2013 года по делу N А12-19709/2011 отменить. Принять новый судебный акт.

Признать недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 22.06.2011 по делу N 10-01-15-03/544 о нарушении антимонопольного законодательства и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 22.06.2011 по делу N 10-01-15-03/544.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области в пользу общества с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие "Память" судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 рублей.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области в пользу закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память" судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 рублей.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Т.С. Борисова

Судьи

Л.Б. Александрова С.Г. Веряскина