Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 июня 2013 г. N 15АП-7067/13

город Ростов-на-Дону

28 июня 2013 г.

дело N А53-1728/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 24 июня 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 июня 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Захаровой Л. А.

судей, Сулименко О.А., Филимоновой С.С.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Яицкой С.И.

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Домос" - представитель - Сапрунова Ольга Александровна, доверенность от 12.09.2012 г.,

от Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области - представитель - Гуляева Анна Викторовна, доверенность от 04.06.2013 г., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Домос"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.04.2013 по делу N А53-1728/2013,

принятое в составе судьи Чернышевой И.В.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Домос"

к Региональной службе государственного строительного надзора Ростовской области

о признании незаконным и отмене постановления

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Домос" (далее - ООО "Домос") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области к Региональной службе государственного строительного надзора Ростовской области (далее - РСГСН Ростовской области) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 19.01.2013 г. N 112414 о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Решением суда от 29.04.2013 г., оспариваемое постановление признано незаконным в части назначения наказания. Суд уменьшил сумму штрафа до 500 000 руб. Судебный акт мотивирован наличием в действиях общества состава вменяемого ему административного правонарушения, выразившегося в осуществлении реконструкции автомобильной дороги в отсутствие разрешения на строительство.

Не согласившись с данным судебным актом, ООО "Домос" обжаловало его в порядке, предусмотренном ст. 34 АПК РФ, и просило решение суда от 29.04.2013 г. отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы общество указывает, что протокол об административном правонарушении составлен позже назначенного времени. О переносе времени составления протокола общество не было извещено. Уведомление о составлении протокола не содержит информации о факте правонарушения, которое вменялось обществу. Проверка проведена с нарушением Закона N 294-ФЗ. Работы на объекте выполнялись силами субподрядных организаций и были приостановлены. Заказчик уведомлен обществом о необходимости получения разрешения на строительство. Общество неоднократно обращалось к заказчику с вопросом о необходимости получения разрешения на строительство, заказчик указывал на то, что такое разрешение не требуется. Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону также разъяснил обществу об отсутствии необходимости получения разрешения на строительство. Ведение работ без разрешения на строительство не повлекло существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, что свидетельствует о возможности признания его малозначительным.

В судебном заседании представитель общества поддержала доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель РСГСН Ростовской области против удовлетворения апелляционной жалобы возражала. Считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, 03.12.2013 г. сотрудниками РСГСН Ростовской области проведена проверка объекта "Реконструкция автодороги по ул. М. Горького в г. Ростове-на-Дону" по адресу: г. Ростов-на-Дону, Ленинский/Кировский районы, ул. М. Горького.

В ходе проверки административный орган установил, что на основании муниципального контракта от 26.06.2012 г. N 0358300381612000035-0187660-02 ООО "Домос" является подрядной организацией, осуществляющей работы по реконструкции автодороги по ул. М. Горького (между пр. Буденновским и пр. Семашко).

При этом разрешение на проведение строительных работ у общества отсутствует.

По результатам проверки, зафиксированным в акте от 06.12.2012 г., в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении от 06.12.2012 г. N 112414.

Постановлением РСГСН Ростовской области от 19.01.2013 г. N 112414 ООО "Домос" привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ в виде 650 000 рублей штрафа.

Полагая, что указанное постановление является незаконным и подлежит отмене, общество обратилось в суд с настоящими требованиями.

В ходе рассмотрения дела суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях заявителя состава вменяемого ему административного правонарушения по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 9.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрено, что строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

В соответствии с положениями статьи 16 названного Федерального закона проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК) проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе.

Пунктом 4.1 Свода правил СП 48.13330.2011 "Свод правил. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004" предусмотрено, что строительство зданий и сооружений выполняется при наличии разрешения на строительство, полученного в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Частью 3 статьи 52 ГрК предусмотрено, что лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, могут являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо, соответствующие требованиям, предусмотренным частью 2 настоящей статьи.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 6 постановления от 17.02.2011 N 11 разъяснил, что субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 Кодекса, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 Градостроительного кодекса на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением.

Следовательно, субъектами административного правонарушения по части 1 статьи 9.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации может являться любое лицо, осуществляющее строительство.

Материалами дела подтверждается, что ООО "Домос" является подрядной организацией, осуществляющей работы по реконструкции автодороги по ул. М. Горького (между пр. Буденновским и пр. Семашко) на основании муниципального контракта от 26.06.2012 г. N 0358300381612000035-0187660-02.

В ходе проверки заинтересованным лицом установлено, что на спорном участке производятся работы по устройству подстилающих слоев под железобетонную плиту и армированию железобетонной плиты, а также работы по переустройству инженерных коммуникаций, установке столбов освещения.

При этом работы производятся в отсутствие полученного в установленном порядке разрешения на строительство.

Проектная документация на реконструкцию вышеназванного объекта получила положительное заключение государственной экспертизы от 10.12.2010 г. N 61-1-5-0720-10, однако разрешение на строительство автодороги заказчиком не получено.

Факт осуществления строительства без разрешения на строительство не оспаривается заявителем и подтверждается актом проверки от 06.12.2012 г., протоколом об административном правонарушении от 06.12.2012 г. N 112414.

Суд апелляционной инстанции не принимает во внимание довод заявителя жалобы об отсутствии в его действиях вины в совершении вменяемого ему правонарушения, поскольку согласно разъяснению заказчика и уполномоченного органа получение такого разрешения не требуется.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Судебной коллегией установлено, что общество уже привлекалось ранее к административной ответственности за проведение спорной реконструкции без разрешения на строительство (постановление РСГСН Ростовской области от 26.09.2012 г. N 112249).

Однако материалы арбитражного дела не представлено доказательств, свидетельствующих о том, что заявителем были предприняты все меры, направленные на недопущение продолжения реконструкции автодороги без полученного в установленном порядке разрешения.

Общество в силу части 4 статьи 52 Градостроительного кодекса не должно было приступать к реконструкции спорного объекта, не получив соответствующее разрешение. Довод общества о приостановлении работ до получения соответствующего разрешения опровергается материалами административного дела.

Выполнение работ по реконструкции субподрядными организациями не освобождает ООО "Домос" от административной ответственности за осуществление строительных работ без соответствующего разрешения.

В апелляционной жалобе общество также ссылается на нарушение заинтересованным лицом порядка привлечения ООО "Домос" к административной ответственности. Указанное нарушение, по мнению заявителя, выразилось в составлении протокола об административном правонарушении позже назначенного времени и отсутствии в уведомлении о составлении протокола информации о факте правонарушения, которое вменялось обществу.

Статьей 28.2 КоАП РФ предусмотрено составление протокола об административном правонарушении с участием законного представителя привлекаемого к административной ответственности юридического лица.

При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Из материалов дела усматривается, что уведомлением от 03.12.2012 г. N ГСН/1815 законный представитель ООО "Домос" приглашался в РСГСН Ростовской области 06.12.2012 г. к 11 часам для составления протокола об административном правонарушении по результатам проверки объекта "Реконструкции автодороги по ул. М. Горького (между пр. Буденновским и пр. Семашко)".

Уведомление получено 05.12.2012 г. офис-менеджером общества Пушкаревой, о чем в материалах административного дела имеется расписка (л.д. 39 т. 1).

Таким образом, заинтересованным лицом были приняты все меры к надлежащему уведомлению общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Каким образом составление протокола об административном правонарушении в 11 час. 30 мин. 06.12.2012 г., тогда как общество приглашалось к 11 часам, нарушило права общества, не изъявившего желания участвовать в данном процессуальном действии, материалы дела не содержат.

В силу п. 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (ч. 2 ст. 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

В рассматриваемом деле вопрос о характере нарушений должен решаться с учетом положений статьи 28.5 КоАП РФ, а также особенностей поведения общества, представитель которого участвовал при проведении проверки и получив заблаговременно уведомление, не мог не знать, по какому поводу и по каким фактам правонарушений общество приглашено в службу для составления протокола.

Следовательно, в рамках рассматриваемого административного правоотношения соблюдены права общества, факты воспрепятствования в их реализации не установлены. Доказательств обратного заявитель не представил.

Судебная коллегия отклоняет ссылку общества на нарушение управлением положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при проведении проверки.

В силу части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям государственных органов, связанным с проведением административного расследования. Кроме того, Закон N 294-ФЗ имеет иные цели и сферу применения, не может применяться непосредственно к отношениям, связанным с привлечением к административной ответственности, и не отменяет фактическое основание наступления административной ответственности.

Заявитель апелляционной жалобы просит суд апелляционной инстанции применить положения ст. 2.9 КоАП РФ и признать совершенное обществом правонарушение малозначительным.

Согласно статье 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушении, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в пункте 18 постановления Пленума от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Таким образом, малозначительность может иметь место только в исключительных случаях, устанавливается в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Критериями для определения малозначительности правонарушения являются объект противоправного посягательства, степень выраженности признаков объективной стороны правонарушения, характер совершенных действий и другие обстоятельства, характеризующие противоправность деяния. Также необходимо учитывать наличие существенной угрозы или существенного нарушения охраняемых правоотношений.

Состав вменяемого обществу "Домос" правонарушения является формальным, то есть законодатель, используя данную правовую конструкцию нормы при которой ответственность наступает вне зависимости от наступления вредных последствий, учитывал особый характер правонарушений в сфере осуществления градостроительной деятельности, как деятельности имеющей повышенный уровень опасности для общественных отношений.

Существенная угроза охраняемым общественным отношениям в данной категории правонарушений заключается в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права.

Характер совершенного обществом правонарушения не свидетельствуют об его исключительности, позволяющий сделать вывод о возможности применения малозначительности. Так, общество не представило в материалы дела каких-либо пояснений относительно обстоятельств, препятствующих соблюдению установленных Градостроительным кодексом РФ требований.

Оценив доводы заявителя, приведенные им в обоснование применения статьи 2.9 КоАП РФ, судебная коллегия не находит оснований для признания правонарушения малозначительным и освобождения общества от административной ответственности.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.04.2013 по делу N А53-1728/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий

Л. А. Захарова

Судьи

О.А. Сулименко С.С. Филимонова