Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июля 2013 г. N 16АП-1486/13

г. Ессентуки

01 июля 2013 г.

Дело N А15-2712/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июня 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 июля 2013 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Семенова М.У., судей: Афанасьевой Л.В., Параскевовой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Гузоевым А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 20.03.2013 по делу N А15-2712/2012 (судья Алиев А.А.) по заявлению открытого акционерного общества "Авиалинии Дагестана" (ОГРН 1070561000014, ИНН 0561054989) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (ОГРН 1020502629795, ИНН 0562044239)

об оспаривании решения,

третьи лица: ООО ТЗК "Дагавиатоп", ОАО "Авиакомпания "Якутия", ООО "Авиапредприятие "Газпромавиа", ОАО "Авиакомпания "ЮТ ЭЙР", Федеральное агентство воздушного транспорта Российской Федерации,

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 20.03.2013 удовлетворено заявление открытого акционерного общества "Авиалинии Дагестана" (далее - заявитель, общество) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (далее - управление, УФАС по РД) об оспаривании решения от 24.08.2012 по делу N 17. Суд указал на отсутствие в действиях общества признаков нарушения части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), поскольку недопуск транспорта ООО ТЗК "Дагавиатоп", как и любого другого транспорта, на территорию аэропорта был вызван не попыткой создать препятствия доступу на товарный рынок авиатопливообеспечения, а необходимостью обеспечения безопасности в условиях реальной угрозы проноса или провоза взрывного устройства на самолет.

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены: ООО ТЗК "Дагавиатоп", ОАО "Авиакомпания "Якутия", ООО "Авиапредприятие "Газпромавиа", ОАО "Авиакомпания "ЮТ ЭЙР", Федеральное агентство воздушного транспорта Российской Федерации.

В апелляционной жалобе управление просит отменить решение суда и принять новый судебный акт, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. В частности, управление ссылается на ошибочность вывода суда о том, что в связи с невозможностью проведения полного досмотра транспорта, было принято решение о временном запрете въезда любого транспорта на территорию аэропорта, поскольку автотранспорт ООО "РосМобилПлат" - юридического лица, аффилированного ОАО "Авиалинии Дагестана", имел свободный доступ на перрон аэропорта Махачкала.

Общество в отзыве возражает против удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность судебного решения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте проведения судебного заседания надлежащим образом. Федеральное агентство воздушного транспорта Российской Федерации заявило о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя и принятии решения на усмотрение суда.

Проверив законность вынесенного решения и правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 АПК РФ, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 15.05.2012 ООО ТЗК "Дагавиатоп" обратилось в управление с заявлением о противоправных действиях общества, связанных с запретом им проезда на территорию перрона аэропорта г. Махачкалы 13.05.2012 для заправки воздушного судна (ВС).

На основании данного заявления антимонопольный орган, как видно из оспариваемого решения, 21.05.2012 возбудил производство по делу N 17.

Решением от 24.08.2012 N 20-01/3383 антимонопольный орган установил, что Росавиация в силу постановления Правительства РФ от 30.07.2004 N 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта" не наделено полномочиями о выдаче, направлении авиакомпании ведомственных указаний по запрещению въезда на территорию аэропорта автотранспорта сторонних организаций, получивших допуск в аэропорт в установленном порядке.

Следовательно, как указано в оспариваемом решении антимонопольного органа, общество не имело законных оснований для установления запрета въезду автотранспорта ООО ТЗК "Дагавиатоп", намеревавшегося осуществить заправку воздушных судов, прибывающих в аэропорт Махачкала.

Усмотрев в действиях общества нарушения антимонопольного законодательства, управление признало его нарушившим часть 1 статьи 10 Закона о конкуренции, результатом которого является ущемление интересов других лиц, выраженное в создании препятствий доступу на товарный рынок.

Из позиции общества следует, что в ночь с 12.05.2012 на 13.05.2012 обществом получена срочная и конфиденциальная радиограмма Росавиации N 121942.

Согласно радиограмме группа неустановленных лиц планировала совершение теракта на борту ВС, используя для этого взрывное устройство (ВУ) в виде тюбика с зубной пастой.

В связи с этим Росавиация потребовала принять дополнительные меры по повышению защищенности объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта и ВС.

Радиограмма была получена в выходной день, немедленное привлечение дополнительных сил для усиления пропускного режима было затруднено.

В связи с этим начальник Управления по наземному обеспечению общества на основании пункта 8 приказа ФАС России от 20.01.1998 N 22 принял решение о временном запрете допуска любых транспортных средств в контролируемую зону аэропорта.

Указание о вводе в действие этого ограничения было дано примерно в 12.30.

Данное ограничение касалось не только автотранспорта ООО ТЗК "Дагавиатоп", но и любого автотранспорта, в том числе и общества.

Срок действия ограничения устанавливался до того момента, когда на КПП прибудет дополнительный персонал для организации полного досмотра автотранспорта.

Фактически ограничения были сняты к вечеру 13.05.2012, когда на КПП прибыл дополнительный персонал службы авиационной безопасности (САБ).

После этого допуск автотранспорта на территорию аэропорта был возобновлен, при этом САБ осуществляла его полный досмотр.

Общество добровольно, еще до возбуждения дела N 17, отменило ограничение въезда на территорию аэропорта, в связи с чем заявитель считает, что комиссия УФАС по РД должна была в силу части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции рассмотрение дела N 17 прекратить.

Также, общество считает, что УФАС по РД необоснованно трактует временное ограничение въезда на территорию аэропорта в целях авиационной безопасности как нарушение антимонопольного законодательства.

Посчитав, что антимонопольный орган необоснованно признал общество нарушившим антимонопольное законодательство, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования общества, правомерно исходил из следующего.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным, решения и действия (бездействия) незаконным являются одновременно как несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, так и нарушение в результате этого прав и законных интересов заявителя в указанной сфере деятельности.

В силу частей 4, 5 статьи 200 АПК РФ в предмет доказывания по данному делу об оспаривании ненормативного правового акта антимонопольного органа входит соответствие его закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа на его принятие, а также наличие нарушений им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания указанных обстоятельств и обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган, принявший решение (часть 5 статьи 200 Кодекса).

Правила поведения на рынке хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, определены статьей 10 Закона о защите конкуренции, согласно части 1 которой запрещаются такие действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

В силу статьи 5 Закона о защите конкуренции доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, в том числе, доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим.

Общество приказом управления от 24.06.1996 N 8а внесено в региональный раздел Реестра хозяйствующие субъектов по РД, имеющих долю на рынке определенного товара более 35 процентов, по оказанию аэропортовых услуг.

В соответствии с пунктом 1 статьи 84 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) лица, осуществляющие прием, отправку или обслуживание воздушного судна, обязаны принимать меры по обеспечению авиационной безопасности.

Пунктом 2 статьи 84 ВК РФ предусмотрено, что авиационная безопасность обеспечивается посредством: 1) предотвращения доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома; 2) охраны воздушных судов на стоянках в целях исключения возможности проникновения на воздушные суда посторонних лиц; 3) исключения возможности незаконного провоза на воздушном судне оружия, боеприпасов, взрывчатых, радиоактивных, отравляющих, легковоспламеняющихся веществ и других опасных предметов и веществ и введения особых мер предосторожности при разрешении их провоза; 4) предполетного досмотра, а также послеполетного досмотра в случае его проведения в соответствии с Федеральным законом "О полиции"; 5) реализации мер противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность в области авиации и иных мер, в том числе мер, осуществляемых с участием правоохранительных органов.

В силу пункта 2 статьи 83 ВК РФ авиационная безопасность обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, а также органами внутренних дел, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральными законами.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 28.11.2005 N 142 утверждены Федеральные авиационные правила "Требования авиационной безопасности к аэропортам" (далее - ФАП от 28.11.2005 N 142), которые устанавливают, что безопасность обеспечивается, в частности, организацией пропускного режима.

Согласно пунктам 3 и 4 ФАП от 28.11.2005 N 142 авиационная безопасность обеспечивается комплексом мер, предусматривающих создание и функционирование служб авиационной безопасности, охрану аэропортов, воздушных судов и объектов гражданской авиации, предотвращение и пресечение попыток захвата и угона воздушных судов. Авиационная безопасность обеспечивается службами авиационной безопасности аэропортов, подразделениями ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации, органами внутренних дел, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральными законами.

В силу пункта 10 ФАП от 28.11.2005 N 142 пропускной режим организуется согласно инструкции по пропускному и внутриобъектовому режиму, предусматривающей, в частности, ограничения проезда и нахождения транспортных средств на перроне, рулежных дорожках, взлетно-посадочных полосах. То есть порядок допуска в любой аэропорт определяет инструкция по пропускному и внутриобъектовому режиму.

Требования инструкции определены приказом ФАС России от 20.01.1998 N 22 "Об утверждении и введении в действие положения о пропускном и внутриобъектовом режиме в аэропортах, авиапредприятиях, организациях и учреждениях гражданской авиации" (далее - приказ ФАС России от 20.01.1998 N 22).

В силу пункта 1.3 приказа ФАС России от 20.01.1998 N 22 администрация аэропорта обязана принимать необходимые меры по организации пропускного режима.

Согласно пункту 2.2 приказа ФАС России от 20.01.1998 N 22 пропускной режим предназначен, в частности, для установления порядка пропуска транспортных средств в контролируемую зону и для исключения возможности ввоза (вноса) в контролируемую зону веществ и предметов, с помощью которых можно совершить теракт.

В силу пункта 2.9 приказа ФАС России от 20.01.1998 N 22 в периоды повышенной опасности или при наличии особой угрозы система пропускного режима усиливается за счет привлечения дополнительных сил, и, согласно пункту 8.7 приказа допуск транспортных средств в контролируемую зону, при необходимости, может ограничиваться в целях усиления мер авиационной безопасности.

В силу статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ (ред. от 18.07.2011) "О транспортной безопасности" обеспечение безопасности аэропорта отнесено к компетенции его администрации.

В силу пункта 12 постановления Правительства РФ от 30.07.94 N 897 "О Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" в целях обеспечения безопасности в аэропортах администрация имеет право в зависимости от обстановки вводить дополнительные меры безопасности.

Таким образом, действующие нормативные правовые акты предусматривают обязанность соответствующих служб по ограничению допуска транспорта на территорию аэропорта в целях обеспечения мер авиационной безопасности.

Следовательно, в условиях реальной угрозы теракта, общество обязано было принять все предусмотренные законом меры, в том числе и дополнительные, направленные на воспрепятствование проноса или провоза взрывного устройства на территорию аэропорта.

Одной из таких мер, в силу пункта 8.7 приказа ФАС России от 20.01.1998 N 22 является ограничение, в целях усиления мер безопасности, допуска транспортных средств в контролируемую зону.

Учитывая это и, исходя из информации Росавиации, как следует из материалов дела, общество дало указания:

- об усилении досмотра пассажиров, при этом было указано производить ручной досмотр всех выявленных тюбиков с зубной пастой и подобными веществами;

- об усилении контроля и недопущении к самолетам лиц, непосредственно не задействованных в их подготовке к вылету, включая персонал аэропорта;

- о допуске к самолетам лиц, задействованных в их подготовке к вылету, только после полного ручного досмотра этих лиц.

В целях усиления контрольных мероприятий по досмотру пассажиров и персонала обществом принимались меры по привлечению дополнительных персональных сил персонала службы авиационной безопасности, для чего за работниками службы авиационной безопасности был послан автобус, и до их прибытия, на основании п. 8.7 приказа ФАС России от 20.01.1998 N 22, в связи с невозможностью проведения полного досмотра транспорта, было принято решение о временном запрете въезда любого транспорта на территорию аэропорта.

Это ограничение касалось не только транспорта ООО ТЗК "Дагавиатоп", но и всего иного транспорта, имеющего доступ в контролируемую зону.

Данные доводы управлением не опровергнуты и в оспариваемом решении соответствующие действия общества оценку не получили.

Факт допуска транспорта ООО ТЗК "Дагавиатоп" после завершения досмотра не оспаривается лицами, участвующими в деле.

Таким образом, недопуск транспорта ООО ТЗК "Дагавиатоп", как и любого другого транспорта, на территорию аэропорта был вызван не попыткой создать препятствия доступу на товарный рынок авиатопливообеспечения, а необходимостью обеспечения безопасности в условиях реальной угрозы проноса или провоза взрывного устройства на самолет.

Данные действия общества соответствовали сложившейся обстановке, поскольку обусловлены информацией о реальной угрозе теракта на борту воздушного судна.

В силу статьи 22 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ (ред. от 08.11.2011) "О противодействии терроризму" причинение вреда охраняемым законом интересам личности, общества или государства при пресечении террористического акта либо осуществлении иных мероприятий по борьбе с терроризмом действиями, предписываемыми или разрешенными законодательством РФ, являются правомерными. После установления обстоятельств, связанных с основаниями возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, управление имело возможность прекратить производство по делу, в том числе по основаниям пункта 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции, но не воспользовалось этим.

Кроме того, из оспариваемого решения видно, что управление вменило в вину общества исполнение указаний Росавиации.

Иные доводы в решении управления не содержатся.

При этом УФАС по РД указало, что Росавиация в силу постановления Правительства РФ от 30.07.2004 N 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта" не наделена полномочиями о выдаче, направлении авиакомпании ведомственных указаний по запрещению въезда на территорию аэропорта автотранспорта сторонних организаций, получивших допуск в аэропорт в установленном порядке.

Таким образом, общество не имело законных оснований для установления запрета въезду автотранспорта ООО ТЗК "Дагавиатоп", намеревавшегося осуществить заправку воздушных судов, прибывающих в аэропорт Махачкала.

Однако из текста радиограммы Росавиации N 121942 не следовал запрет въезда на территорию аэропорта автотранспорта конкретных сторонних организаций.

В ней, описывая свойства взрывчатых веществ, которые группа неустановленных лиц планирует провести на борт воздушного судна, предлагается:

- организовать взаимодействие с правоохранительными органами и другими заинтересованными ведомствами по вопросам принятия дополнительных мер по повышению защищенности объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта и воздушных судов от актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации;

- провести дополнительные инструктажи сотрудников службы авиационной безопасности, обратив особое внимание на повышение бдительности при исполнении охранных функций, пропускного и внутриобъектового режимов;

- провести дополнительную проверку наличия и исправности технических средств охраны, средств связи, видеонаблюдения, пожаротушения, средств сигнализации и оповещения. Принять меры по устранению выявленных недостатков;

- при проведении предполетного досмотра особое внимание обращать на пассажиров, имеющих в ручной клади и багаже предметы, содержащие признаки вышеуказанных элементов СВУ;

- усилить контроль за пассажирами, в поведении которых усматриваются характерные отклонения во внешности, поведении и психоэмоциональном статусе. При необходимости незамедлительно вызывать наряд милиции для проведения личного (индивидуального) досмотра.

В этой связи необоснованы доводы УФАС по РД о том, что Росавиация не вправе в целях защиты объектов гражданской авиации от актов незаконного вмешательства предлагать меры по усилению авиационной безопасности.

Таким образом, решение управления принято при неполном выяснении фактических обстоятельств спорного правоотношения и при отсутствии факта нарушения антимонопольного законодательства со стороны общества.

Данное обстоятельство свидетельствует о правомерном удовлетворении судом требований общества.

Суд апелляционной инстанции соглашается с такими выводами и не находит оснований для отмены судебного решения, поскольку существенные для дела обстоятельства установлены судом первой инстанции в полном объеме, доводы апелляционной жалобы были предметом исследования, им дана надлежащая оценка.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 20.03.2013 по делу N А15-2712/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Л.В. Афанасьева С.А. Параскевова