Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июля 2013 г. N 14АП-2729/13

г. Вологда

02 июля 2013 г.

Дело N А05-585/2013

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тарасовой О.А., судей Виноградовой Т.В. и Докшиной А.Ю. при ведении протокола секретарем судебного заседания Воробьевой Н.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного бюджетного учреждения Архангельской области "Главное управление капитального строительства" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 13 марта 2013 года по делу N А05-585/2013 (судья Дмитревская А.А.),

установил:

Инспекция государственного строительного надзора Архангельской области (далее - инспекция) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о привлечении государственного бюджетного учреждения Архангельской области "Главное управление капитального строительства" (ОГРН 1042900047850; далее - учреждение) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), за неисполнение предписания об устранении нарушений.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 13 марта 2013 года заявителю отказано в удовлетворении требований.

Учреждение с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить.

В обоснование своей позиции ссылается на то, что у него отсутствует обязанность по исполнению предписания от 23.10.2012 N 247-1 об устранении выявленных нарушений (далее - предписание N 247-1, предписание), по мнению подателя жалобы, законность данного предписания не подтверждена.

Управление в отзыве с доводами, приведенными подателем жалобы, не согласилось, считает решение суда законным и обоснованным.

Заявитель и ответчик надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, однако представителей в суд не направили, поэтому дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции считает, что обжалуемое решение суда подлежит отмене как принятое с нарушением норм материального права по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, инспекцией в отношении ответчика проведена выездная проверка на предмет соблюдения учреждением норм действующего законодательства при строительстве объекта капитального строительства "Многоэтажный 197-ми квартирный жилой дом на пр. Ленинградский в г. Архангельске", находящегося по адресу: г. Архангельск, территориальный округ Варавино-Фактория, пр. Ленинградский.

В ходе проверки заявителем выявлены нарушения строительных норм и правил, допущенные подрядчиком при осуществлении строительства указанного объекта.

Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки соблюдения законодательства в сфере строительства от 23.10.2012 N 247.

По итогам проверки учреждению выдано предписание N 247-1 об устранении выявленных нарушений (44 пункта), срок исполнения установлен - 23.11.2012. Данным предписанием на ответчика возложена обязанность усилить контроль на объекте строительства, проконтролировать устранение подрядчиком выявленных недостатков (том 1, листы 36-38).

По просьбе ответчика срок исполнения указанного предписания по пунктам 8, 11, 13, 14, 18, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 32, 36, 38, 39, 40, 41, 44 продлевался до 22.12.2012.

В целях проверки исполнения ответчиком в том числе предписания N 247-1 инспекция на основании распоряжения от 24.12.2012 N 978-р провела проверку, в ходе которой установила, что нарушения, зафиксированные в акте проверки от 23.10.2012, учреждением в срок до 22.12.2012 не устранены.

Так, инспекцией выявлено, что в нарушение пунктов 4.4.6, 4.4.7 раздела 4.4 государственного контракта от 24.05.2010 N 01 на выполнение работ для государственных нужд (далее - контракт) и дополнительного соглашения от 16.12.2010 N 2 к данному контракту (далее - соглашение); подпункта "в" пункта 6 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 (далее - Положение); пунктов 4.4, 4.5, 7.1, 7.3, 7.1.6 "СП 48.13330.2011. Свод правил. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004", утвержденного приказом Минрегиона России от 27.12.2010 N 781 (далее - Свод правил), пункта 4 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) заказчик не исполнил предписание, не проконтролировал устранение нарушений, выявленных на объекте строительства.

Так, по мнению инспекции, ответчик осуществил некачественный контроль и не осуществлял должный строительный контроль на объекте строительства в отношении тех нарушений, которые допущены при строительстве указанного объекта и выявлены в ходе проверки (акте от 23.10.2012 N 247).

Результаты проверки исполнения предписания отражены в акте от 14.01.2013 N 5.

В связи с этим заявитель в отношении учреждения 15.01.2013 составил протокол N 4 по факту совершения административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, и в соответствии со статьей 23.1 Кодекса обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении учреждения к административной ответственности.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что требования инспекции не подлежат удовлетворению.

На основании части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Частью 6 статьи 205 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного указанной нормой, составляет невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, законность соответствующего правоприменительного акта выступает важным квалифицирующим признаком административного правонарушения. При этом она не может рассматриваться в отрыве от обоснованности такого акта, то есть предусмотренного законом установленного круга обстоятельств, требующих выяснения при рассмотрении вопроса о привлечении лица к административной ответственности.

В данном случае инспекция вменяет в вину ответчику неисполнение требований, изложенных в предписании, в установленный срок.

Таким образом, в рассматриваемой ситуации инспекция должна доказать законность требований, изложенных в предписании, а также то, что учреждение имело объективную возможность исполнить указанные требования оспариваемого предписания в предусмотренный этим предписанием срок.

В предписании N 247-1 зафиксированы факты ненадлежащего выполнения отдельных работ на объекте строительства и указано на отсутствие со стороны учреждения должного строительного контроля или на некачественное ведение строительного контроля в отношении данного объекта и имеется ссылка на подпункт "в" пункта 6 Положения, указанные выше пункты Свода правил, пункт 4 статьи 53 ГрК РФ и пункты 4.4.6, 4.4.7 раздела 4.4 контракта.

Согласно пункту 4 статьи 53 названного Кодекса в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), должен проводиться контроль за выполнением работ.

Данной нормой предусмотрено, что по результатам проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения составляются акты освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

Пунктом 4.4 Свода правил предусмотрено, что базовыми функциями застройщика являются в том числе обеспечение строительного контроля застройщика (заказчика).

В пункте 4.5 данного Свода правил закреплено право застройщика на привлечение специализированной организации или специалиста соответствующей квалификации для осуществления контроля. Передача застройщиком своих функций привлеченной организации или специалисту оформляется договором между ними.

Как следует из пунктов 7.1 и 7.3 данного Свода правил строительный контроль застройщика (заказчика) в соответствии с действующим законодательством осуществляется в виде контроля и надзора заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда в соответствии с пунктами 7.3, 7.1.6 этого Свода правил.

Названными пунктами предусмотрено, какие конкретно действия выполняет заказчик при осуществлении строительного контроля.

К таким действиям в том числе относятся: контроль соблюдения лицом, осуществляющим строительство, правил складирования и хранения применяемых материалов, изделий и оборудования; при выявлении нарушений этих правил представитель строительного контроля застройщика (заказчика) может запретить применение неправильно складированных и хранящихся материалов; контроль наличия и правильности ведения лицом, осуществляющим строительство, исполнительной документации, в том числе оценку достоверности геодезических исполнительных схем выполненных конструкций с выборочным контролем точности положения элементов; контроль за устранением дефектов в проектной документации, выявленных в процессе строительства, документированный возврат дефектной документации проектировщику, контроль и документированную приемку исправленной документации, передачу ее лицу, осуществляющему строительство; контроль исполнения лицом, осуществляющим строительство, предписаний органов государственного надзора и местного самоуправления; подписание двухсторонних актов, подтверждающих соответствие; контроль за выполнением лицом, осуществляющим строительство, требования о недопустимости выполнения последующих работ до подписания указанных актов; заключительную оценку (совместно с лицом, осуществляющим строительство) соответствия законченного строительством объекта требованиям законодательства, проектной и нормативной документации.

Согласно пункту 7.1.6 Свода правил лицо, осуществляющее строительство, проверяет: соответствие последовательности и состава выполняемых технологических операций технологической и нормативной документации, распространяющейся на данные технологические операции; соблюдение технологических режимов, установленных технологическими картами и регламентами; соответствие показателей качества выполнения операций и их результатов требованиям проектной и технологической документации, а также распространяющейся на данные технологические операции нормативной документации. Места выполнения контрольных операций, их частота, исполнители, методы и средства измерений, формы записи результатов, порядок принятия решений при выявлении несоответствий установленным требованиям должны соответствовать требованиям проектной, технологической и нормативной документации.

Пунктами 4.4.6, 4.4.7 раздела 4.4 контракта (в редакции соглашения) предусмотрено, что в обязанности заказчика - областного государственного учреждения "Дирекция областного заказчика-застройщика" (правопредшественник учреждения) входит осуществление технического надзора за созданием объекта и осуществление контроля и надзора за соответствием объема, стоимости и качества выполняемых работ проектам и сметам, соблюдением сроков их выполнения (графика), качеством предоставленных подрядчиком материалов, а также правильностью использования подрядчиком их, не вмешиваясь при этом в оперативно-хозяйственную деятельность подрядчика (том 1, лист 73).

Подпунктом "в" пункта 6 Положения предусмотрено, что строительный контроль, осуществляемый заказчиком, включает в себя проверку полноты и соблюдения установленных сроков выполнения подрядчиком контроля последовательности и состава технологических операций по осуществлению строительства объектов капитального строительства и достоверности документирования его результатов.

Согласно положениям статей 52, 53 ГрК РФ и приведенным выше пунктам контракта учреждение обязано осуществлять контроль за проведением работ на объекте строительства, который указан в данном контракте.

Инспекция ссылается на то, что ответчиком должным образом не организован контроль за проведением указанных работ.

Между тем в материалах дела имеются приказы (том 1, листы 47-48) о назначении учреждением ответственных лиц за осуществление строительного надзора.

Также в материалах дела имеются письма, направленные в адрес подрядчика как до вынесения предписания, так и после его вынесения, с требованиями об устранении нарушений, связанных с исполнением контракта, в том числе в отношении объекта строительства, указанного в предписании N 247-1 (том 2, листы 73-116).

В письме от 01.11.2012 N 2637, направленном подрядчику, учреждение ссылается на свои неоднократные замечания, связанные с неисполнением подрядчиком своих обязательств, в том числе указывает на наличие акта проверки от 23.10.2012 N 247 и предписание N 247-1 (том 2, лист 95).

Как следует из письма от 11.07.2012 N 1563, учреждение проводит с подрядчиком планерные совещания, на которых рассматриваются вопросы, связанные с ненадлежащим исполнением подрядчиком своих обязательств по контракту (том 2, лист 116).

В письме от 04.12.2012 N 2975 имеется указание на необходимость выполнения решения протокола совещания, состоявшегося с участием представителя инспекции (том 2, лист 100).

Из представленных учреждением протоколов совещаний, проведенных с участием представителей заявителя, подрядчика и ответчика, следует, что вопросы, связанные с устранением недостатков обсуждались неоднократно, учреждение указывало подрядчику на необходимость устранения этих недостатков.

Учреждение в судебном порядке предъявляло требования к подрядчику о взыскании неустойки за просрочку выполнения работ по контракту (дело N А05-14144/2011).

Таким образом, материалами дела подтверждается, что учреждение осуществляло фактический контроль за выполнением работ на объекте строительства.

Выводы инспекции об отсутствии контроля за выполнением работ со стороны заказчика основаны на том, что на объекте строительства не устранены нарушения, выявленные в ходе осмотра данного объекта.

Между тем заявитель не указал, в чем заключается отсутствие должного контроля со стороны заказчика за выполнением работ на этом объекте. В материалах проверки зафиксировано, что ряд работ подрядчиком выполнен ненадлежащим образом либо какие-то работы не выполнены, документы не предъявлены.

В то же время инспекция не обозначила, какие конкретно действия должен совершить заказчик и не совершил при осуществлении строительного контроля за выполнением работ подрядчиком в рамках заключенного контракта.

Таких сведений не содержится и в предписании.

В отзыве на апелляционную жалобу ответчика инспекция ссылается на Положение и указывает на отсутствие совместного освидетельствования конструкций, проверок сроков выполнения подрядчиком контроля последовательности и состава технологических операций по осуществлению строительства, формальность подписания актов освидетельствования скрытых работ.

Между тем такие сведения в материалах проверки не зафиксированы. В предписании не содержится требования о проведении каких-либо проверок, совместного освидетельствования конструкций и составлению соответствующих актов или какой-то другой документации по конкретным видам работ.

В предписании не имеется указания на то, выполнение контрольных операций, их частота, исполнители, методы и средства измерений, формы записи результатов, порядок принятия решений при выявлении каких-то нарушений не соответствуют требованиям проектной, технологической и иной документации.

Пункты в данном предписании выражены абстрактными формулировками, носят обобщенный характер, в них отсутствуют указания на конкретные мероприятия, которые учреждение должно осуществить для его выполнения, что делает невозможным надлежащее исполнение предписания и не позволяет сделать вывод о его законности.

Из материалов дела следует, что предписание N 247-1 не оспаривалось ответчиком по правилам главы 24 АПК РФ.

В то же время для рассмотрения вопроса о правомерности привлечения учреждения к ответственности не требуется предварительной судебной проверки законности предписания, неисполнение которого послужило основанием для привлечения его к административной ответственности.

Законность такого предписания может быть проверена как в рамках отдельного производства, так и по делу о привлечении учреждения к ответственности.

Кроме того, заявителем не опровергнут довод подателя жалобы о том, что согласно контракту предусмотрено строительство объекта - "Многоэтажный 196-ми квартирный жилой дом на пр. Ленинградский в г. Архангельске", в то время как в акте проверки от 23.10.2012 и предписании N 247-1 зафиксированы сведения в отношении объекта строительства - "Многоэтажный 197-ми квартирный жилой дом на пр. Ленинградский в г. Архангельске".

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оснований для привлечения ответчика к ответственности в рассматриваемом случае не имеется. Решение суда подлежит отмене, жалоба учреждения - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 13 марта 2013 года по делу N А05-585/2013 отменить.

В удовлетворении требований Инспекции государственного строительного надзора Архангельской области о привлечении государственного бюджетного учреждения Архангельской области "Главное управление капитального строительства" к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отказать.

Председательствующий

О.А. Тарасова

Судьи

Т.В. Виноградова А.Ю. Докшина