Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 июля 2013 г. N 13АП-10688/13

г. Санкт-Петербург

04 июля 2013 г.

Дело N А56-74891/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 июля 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.

судей Есиповой О.И., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания: Беляевой Ю.А.,

при участии:

от истца (заявителя): Зайцева К.О. по доверенности от 17.10.2012 N 78 АА 3147879;

от ответчика (должника): не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-10688/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.04.2013 по делу N А56-74891/2012 (судья Буткевич Л.Ю.), принятое

по иску (заявлению) открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании незаконным и отмене постановления

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295, 107174, Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, далее - заявитель, общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, д. 39, далее - заинтересованное лицо, Управление, административный орган) от 16.11.2012 о назначении административного наказания по делу N 07-53-04/452 о привлечении к ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 18.04.2013 заявленные требования общества удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда первой инстанции от 18.04.2013 отменить, полагая, что административным органом доказано событие административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, и у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления.

В судебном заседании представитель общества возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по доводам отзыва.

Управление, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в суд апелляционной инстанции представителя не направило. Апелляционная инстанция считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу без его участия в соответствии с пунктом 3 статьи 156, пунктом 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании распоряжения от 12.09.2012 N 827-р 23.10.2012 сотрудниками Управления проведена плановая выездная проверка соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности в отношении ж/д вокзала Полярные Зори - Петрозаводского регионального участка структурного подразделения Октябрьской дирекции пассажирских обустройств - структурного подразделения Центральной Дирекции пассажирских обустройств - филиала ОАО "Российские железные дороги" (место фактического осуществления деятельности: ж/д вокзал Полярные Зори, ул. Энергетиков, д. 22, г. Полярные Зори, Мурманская область), в ходе которой были выявлены нарушения обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности, а именно:

1. Не проведена специальная профессиональная подготовка лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности железнодорожного вокзала Полярные Зори - Петрозаводского регионального участка структурного подразделения Октябрьской дирекции пассажирских обустройств - структурного подразделения Центральной Дирекции пассажирских обустройств - филиала ОАО "Российские железные дороги", что является нарушением пункта 5.12 Требований.

2. Отсутствует информация в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на железнодорожном вокзале Полярные Зори - Петрозаводского регионального участка структурного подразделения Октябрьской дирекции пассажирских обустройств - структурного подразделения Центральной Дирекции пассажирских обустройств - филиала ОАО "Российские железные дороги", а также юридических лиц, осуществляющих на нем какие-либо вилы деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в части их касающейся, включая запрещение:

-перевозки по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документам, что является нарушением пункта 5.14.2 Требований.

3. Отсутствует информация в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на железнодорожном вокзале Полярные Зори - Петрозаводского регионального участка структурного подразделения Октябрьской дирекции пассажирских обустройств - структурного подразделения Центральной Дирекции пассажирских обустройств - филиала ОАО "Российские железные дороги", а также юридических лиц, осуществляющих на нем какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в части их касающейся, включая запрещение:

- совершения актов незаконного вмешательства (далее АНВ) в отношении ОТИ и ТС, а также иных действии, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий, что является нарушением пункта 5.14.4 Требований.

4. Не разработан и не принят порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, а так же территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, что является нарушением пункта 5.6.10 Требований, Порядка информирования субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на ОТИ и ТС, утвержденного Приказом Минтранса РФ от 16.02.2011 N 56.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 23.10.2012 N 07-46-04/624.

Полагая, что в действиях общества имеется состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, уполномоченным должностным лицом Управления 06.11.2012 составлен протокол N 07-45-04/424 об административном правонарушении.

Постановлением от 16.11.2012 N 07-53-04/452 обществу назначено административное наказание в соответствии с вышеуказанной квалификацией в виде штрафа в размере 30 000 руб.

Не согласившись с законностью данного постановления, общество обратилось в суд с соответствующим заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции, признавая незаконным и отменяя оспариваемое постановление, пришел к выводу о том, что общество неправомерно привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, поскольку в его действиях отсутствует событие и состав вмененного ему административного правонарушения.

Апелляционный суд считает данные выводы суда ошибочными по следующим основаниям.

Согласно статье 1 Федерального закона РФ "О транспортной безопасности" от 09.02.2007 N 16-ФЗ (далее - Закон N 16-ФЗ) объекты транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование (пункт 5); транспортные средства - воздушные суда, суда, используемые в целях торгового мореплавания или судоходства, железнодорожный подвижной состав, подвижной состав автомобильного и электрического городского наземного пассажирского транспорта в значениях, устанавливаемых транспортными кодексами и уставами (пункт 11); субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9).

Согласно пункту 10 статьи 1 Закона N 16-ФЗ транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства (часть 1 статьи 2 Закона N 16-ФЗ).

В силу части 2 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - Порядок).

Согласно пункту 2 указанного Порядка план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства (далее - Требования).

В силу статьи 8 Закона N 16-ФЗ и пункта 4 Требований они являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах.

Оспариваемым постановлением обществу вменяется нарушение пункта 5.12 Требований, согласно которому субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Относительно нарушения обществом данного пункта, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что до настоящего времени законодательством Российской Федерации не утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, и данное нарушение вменено обществу неправомерно.

Однако, из ответа на запрос ОАО "РЖД", изложенного в письме Заместителя министра Министерства транспорта Российской Федерации от 27.09.2012 N АЦ-25/11124 следует, что в настоящее время при подготовке специалистов и должностных лиц, принимающих участие в обеспечении транспортной безопасности, не обходимо руководствоваться законодательством Российской Федерации. Абзац 2 пункта 42 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации специалистов), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 N 610 закрепляет за образовательным учреждением повышения квалификации полномочия по разработке, утверждению и реализации дополнительных образовательных программ самостоятельно с учетом потребностей заказчика.

Кроме того, Распоряжением Правительства от 30.07.2010 N 1285-р утверждена Комплексная программа обеспечения безопасности населения на транспорте, в рамках которой созданы центры транспортной безопасности, предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на железнодорожном транспорте.

Согласно информации, размещенной на официальном сайте Росжелдора в размере "Транспортная безопасность" приведен перечень подведомственных агентству ВУЗов, на базе которых открыты центры транспортной безопасности, например, Московский государственный университет путей сообщения в соответствии с лицензией от 31.05.2012 N 0220, Ростовский государственный университет путей сообщения в соответствии с лицензией от 10.05.2011 N 1225, имеют право проводить обучение в качестве дополнительного профессионального образования - транспортная безопасность.

Таким образом, общество имело возможность обучить лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры - ж/д вокзала Полярные Зори в любом образовательном учреждении, имеющим лицензию на право осуществления образовательной деятельности по образовательной программе "Транспортная безопасность".

Оспариваемым постановлением обществу вменяется нарушение пункта 5.6.10 Требований, согласно которому субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе: порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения АНВ в деятельность ОТИ и/или ТС.

Суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о том, что соблюдение обществом пункта 5.6.10 Требований находится в прямой зависимости от наличия плана обеспечения транспортной безопасности и спорные внутренние организационно-распорядительные документы, могут быть разработаны только при наличии плана обеспечения транспортной безопасности.

В данном случае разработка таких документов не ставится в прямую зависимость от плана транспортной безопасности и должна быть произведена обществом предварительно на основании имеющейся только у общества информации и впоследствии указанные документы формируются в виде отдельных приложений к плану.

Оспариваемым постановлением обществу вменяется в вину нарушение требований пункта 5.14 Требований по обеспечению транспортной безопасности, согласно которому субъект транспортной инфраструктуры обязан информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся, включая запрещение действий, указанных в подпунктах 5.14.2 (Перевозки по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документам) и 5.14.4 Требований (Совершения АНВ в отношении ОТИ и ТС, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий).

В ходе осмотра органом контроля выявлено, что требования пунктов 5.14.2, 5.14.4 Требований обществом не соблюдаются, информирование (графические схемы, текстовые документы, информационные стенды), предусмотренное указанными нормами, отсутствует. Документального опровержения данного факта в материалы дела не представлено.

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о бездействии общества, которое привело к неосуществлению всех необходимых мероприятий и действий, зависящих от их наличия, и свидетельствует о виновности общества и непринятии им мер по соблюдению требований действующего законодательства.

При этом суд первой инстанции также пришел к ошибочному выводу о том, что соблюдение обществом пунктов 5.14.2, 5.14.4 Требований возможно только после разработки и реализации плана обеспечения транспортной безопасности, поскольку отсутствие разработанного плана обеспечения транспортной безопасности не препятствует выполнению указанных пунктов Требований, поскольку они носят общий характер, и субъект транспортной инфраструктуры должен обеспечить их выполнение вне зависимости от разработки плана обеспечения транспортной безопасности.

Указанные пункты не содержат требований об обязательном урегулировании на законодательном уровне порядка определения каких-либо конкретных видов и форм информации, то есть информация должна быть доступна для физических и юридических лиц, размещена в доступном месте в зависимости от особенностей расположения ОТИ и ТС субъекта транспортной инфраструктуры.

С учетом вышеизложенного, материалами дела подтверждается факт неисполнения в период проверки обществом пунктов 5.12, 5.14.2, 5.14.4, 5.6.10 Требований по обеспечению транспортной безопасности. Иного обществом не доказано.

В соответствии с частью 3 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает, что решение суда подлежит отмене, а апелляционная жалоба Управления Ространснадзора удовлетворению.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.04.2013 по делу N А56-74891/2012 отменить.

В удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 16.11.2012 о назначении административного наказания по делу N 07-53-04/452, отказать.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

О.И. Есипова А.Б. Семенова