Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2013 г. N 14АП-3763/13

г. Вологда

05 июля 2013 г.

Дело N А66-2819/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июля 2013 года.

В полном объёме постановление изготовлено 05 июля 2013 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Пестеревой О.Ю., судей Потеевой А.В. и Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Москва-Санкт-Петербург Федерального дорожного агентства" на решение Арбитражного суда Тверской области от 05 апреля 2013 года по делу N А66-2819/2013 (судья Романова Е.В.),

установил:

Центральное Управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление, управление Ростехнадзора, административный орган) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Федеральному казенному учреждению "Управление автомобильной магистрали Москва-Санкт-Петербург Федерального дорожного агентства" (ОГРН 1026940509364; далее - учреждение, ФКУ "Упрдор Россия") о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс).

Решением Арбитражного суда Тверской области от 05 апреля 2013 года по делу N А66-2819/2013 требование управления Ростехнадзора удовлетворено.

Учреждение с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой и дополнениями к ней, в которых просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование своей позиции ссылается на незаконность выданного административным органом предписания; полагает, что управление вышло за пределы предмета проводимой проверки; также учреждение указывает, что рабочее транзитное движение автотранспорта по мостовому переходу и рабочее движение по пешеходному переходу объекта капитального строительства (мостового перехода) осуществляется в условиях крайней необходимости.

Управление в отзыве с доводами жалобы не согласилось, считает решение суда законным и обоснованным.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, управление заявило ходатайство о рассмотрении жалобы в его отсутствие, поэтому дело рассмотрено без их участия в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене в связи с несоответствием выводов обстоятельствам дела.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения от 18.02.2013 N 886-пр должностным лицом управления проведена проверка выполнения ФКУ "Упрдор Россия" требований пункта 1 предписания от 07.02.2013 N 3.4-0453-П/0018-2013 со сроком устранения нарушения с 07.02.2013, оформлен акт проверки от 22.02.2013 N 3.4-886вн-А/0041-2013.

Поскольку пункт 1 названного предписания учреждением не исполнен, заместитель начальника отдела государственного строительного надзора управления составил протокол от 05.03.2013 N 3.4-0886вн-Пр/0081-2013 об административном правонарушении в котором указано, что ФКУ "Упрдор Россия" допускается эксплуатация (открыто сквозное транзитное движение по мостовому переходу и рабочее движение по пешеходным переходам) объекта капитального строительства - мостового перехода через р. Волга на 176 км (1 очередь) автомобильной дороги М-10 "Россия" от Москвы через Тверь, Новгород до Санкт-Петербурга при отсутствии разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, выдаваемого федеральным органом исполнительной власти, выдавшим разрешение на строительство.

Тем самым учреждение нарушило положения части 2 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении учреждения к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

В соответствии с частью 6 статьи 19.5 невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объективную сторону административного правонарушения образует невыполнение в установленный срок законного предписания названных органов.

Таким образом, законность соответствующего правоприменительного акта выступает важным квалифицирующим признаком административного правонарушения. При этом она не может рассматриваться в отрыве от обоснованности такого акта.

Законность предписания может быть проверена как в рамках отдельного производства, так и по делу об оспаривании постановления управления Ростехнадзора о назначении административного наказания.

В силу части 1 статьи 12 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) предметом выездной проверки являются в том числе содержащиеся в документах юридического лица сведения, а также состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, выполняемая юридическим лицом работа и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В соответствии с распоряжением управления Ростехнадзора от 01.02.2013 N 453-пр в отношении ФКУ "Упрдор Россия" проведена выездная проверка, предметом которой явилось:

соответствие выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;

наличие разрешения на строительство;

выполнение требований частей 2, 3 статьи 52 ГрК РФ.

Вместе с тем из акта проверки от 07.02.2013 N 3.4-0453-А/0024-2013, составленного по результатам ее проведения, следует, что управлением выявлено нарушение требований части 2 статьи 55 ГрК РФ, соблюдение положений которой предметом проверки не охватывалось.

В частности, из пункта 11 распоряжения от 01.02.2013 N 453-пр следует, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не включен в перечень документов, представление которых необходимо для достижения целей и задач проверки.

Пунктом 3 статьи 15 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе требовать представления документов, информации, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 20 указанного Закона к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных пунктом 3 статьи 15 Закона N 294-ФЗ в части требования документов, не относящихся к предмету проверки.

Следовательно, административный орган в рассматриваемом случае вышел за пределы предмета проверки, проведенной на основании распоряжения от 01.02.2013 N 453-пр, по результатам которой обществу выдано предписание от 07.02.2013 N 3.4-0453-П/0018-2013.

Исходя из части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ, результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании соответствующего заявления.

Согласно приложению N 8 Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации, утвержденного приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129 (далее - Порядок проведения проверок), предписание об устранении нарушений при строительстве, реконструкции, капительном ремонте объекта капитального строительства должно содержать указание на меры по устранению нарушений, сроки их выполнения.

Выявленное в ходе проверки нарушение касается эксплуатации объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, следовательно, управление в выдаваемом предписании должно указать на меры по получению данного разрешения.

Однако в нарушение положений Порядка проведения проверок административный орган указал в предписании на недопущение эксплуатации мостового перехода, что не соответствует выявленному нарушению, также в нем отсутствует срок его выполнения.

Таким образом, выданное управлением предписание не соответствует характеру выявленного нарушения и не отвечает требованиям законности.

В соответствии с частью 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Суд первой инстанции в оспариваемом решении сделал вывод о том, что учреждение не представило доказательств невозможности соблюдения требований, предъявляемых к его деятельности нормативными правовыми актами Российской Федерации, в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить.

Вместе с тем данный вывод не соответствует обстоятельствам дела.

Пунктом 16 статьи 1 ГрК РФ установлено, что застройщиком является физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

В силу части 6 статьи 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Согласно части 1 статьи 55 названного Кодекса разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной документации.

Из части 2 данной статьи Кодекса следует, что для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченную организацию, выдавшие разрешение на строительство с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

К заявлению прилагаются перечисленные в части 3 статьи 55 ГрК РФ документы.

Орган, выдавший разрешение на строительство, обязан обеспечить проверку наличия и правильности оформления представленных документов, осмотр объекта капитального строительства и выдать заявителю разрешение на ввод объекта в эксплуатацию или отказать в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 5 статьи 55 КрК РФ).

Из части 10 названной статьи Кодекса следует, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства.

Податель жалобы утверждает, что эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию обусловлена крайней необходимостью.

Согласно статье 2.7 КоАП РФ не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.

Таким образом, лицо, совершившее административное правонарушение, освобождается от административной ответственности, если оно своими действиями пыталось предотвратить опасность, угрожающую общегосударственным интересам или законным интересам субъектов частного права.

При этом опасность могла быть устранена только в результате совершения административного правонарушения.

Для квалификации состояния крайней необходимости все названные условия должны иметь место в совокупности.

По смыслу статьи 48 ГрК РФ выполнение работ по реконструкции автомобильных дорог и расположенных на них искусственных сооружений должно осуществляться в соответствии с проектной документацией.

Как следует из материалов дела, ФКУ "Упрдор Россия" (заказчик) заключило с открытым акционерным обществом "Институт по изысканиям и проектированию мостовых переходов "Гипротрансмост" (исполнитель, ОАО "Гипротрансмост") государственный контракт от 26.11.2007 N 108-2007 предметом которого является разработка проектной документации "Реконструкция мостового перехода через р. Волга на 176 км (1 очередь) автомобильной дороги М-10 "Россия" от Москвы через Тверь, Новгород до Санкт-Петербурга".

Указанный проект реконструкции мостового перехода утвержден распоряжением Федерального дорожного агентства Министерства транспорта Российской Федерации (далее - Росавтодор) от 31.07.2008 N 316-р.

Впоследствии Росавтодор выдал учреждению разрешение на реконструкцию названного объекта капитального строительства от 17.11.2008 N 03-1/106.

Из протокола технического совещания при заместителе начальника ФКУ "Упрдор Россия" от 30.07.2009 N 18/М-МО-1 следует, что ситуация на мосту через р. Волга на 176 км автомобильной дороги общего пользования оценена как чрезвычайная, состояние крайних железобетонных плитных пролетных строений признано опасным для дальнейшей эксплуатации и неремонтопригодным.

Данное обстоятельство подтверждается также решением комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Тверской области от 07.08.2009, которым учреждению рекомендовано ввести ограничения по грузоподъемности моста после проведения его обследования.

В связи с указанными обстоятельствами Росавтодор принял решение (протокол от 21.08.2009 N 03-132) в котором предложил учреждению в срок до 15.09.2009 совместно с ОАО "Гипротрансмост" из объемов работ 1 очереди строительства моста выделить этап строительства (2 этап 1 очереди), завершение которого позволит ввести в эксплуатацию новый мостовой переход по временной схеме движения.

Распоряжением Росавтодора от 13.05.2010 N 346-р в составе проектной документации по реконструкции мостового перехода через р. Волга выделено три этапа его реконструкции с соответствующими технико-экономическими показателями.

Закрытым акционерным обществом "Научно-проектный институт "Исследование мостов и других инженерных сооружений" (далее - ЗАО НПИ "ИМИДИС") на основании заключенного с ФКУ "Упрдор Россия" государственного контракта от 30.08.2010 N 071-2010-1 проведено обследование и приемочные испытания моста в составе сооружений мостового перехода через р. Волга.

Целью обследования и испытаний мостового перехода являлось определение фактического состояния, грузоподъемности, а также оценка соответствия возведенных конструкций требованиям нормативной и проектной документации и возможности приемки их в эксплуатацию под проектными нагрузками.

Из научно-технического отчета ЗАО НПИ "ИМИДИС" от 11.11.2010, составленного по результатам его обследования, следует, что конструкции моста выполнены в соответствии с проектом и требованиями нормативной документации, результаты испытаний свидетельствуют об обеспеченности эксплуатационной надежности сооружения.

Как указывает податель жалобы, невозможность осуществления ремонта существующего моста на 176 км автомобильной дороги общего пользования федерального значения М-10 "Россия" от Москвы через Тверь, Новгород до Санкт-Петербурга и вызванная этим невозможность дальнейшей эксплуатации указанного мостового сооружения без ущерба безопасности дорожного движения, правам и свободам участников дорожного движения обусловили крайнюю необходимость организации запуска движения по новому мостовому переходу на 176 км (2 этап 1 очереди) автодороги М-10 по временной схеме организации дорожного движения.

Научно-производственным и проектным центром федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Тверской государственный технический университет" в заключении по результатам специального обследования моста через р. Волга на км 175+134 автодороги общего пользования федерального значения М-10 "Россия" Москва - Санкт-Петербург от 04.06.2012 сделан вывод о необходимости в возможно короткие сроки перепустить движение с существующего моста на вновь построенную эстакаду с новым мостом через реку Волга.

Решением рабочей комиссии от 28.09.2012 (в составе которой участвовал представитель управления Ростехнадзора) по открытию сквозного транзитного движения по законченному строительством мостовому переходу через р. Волга на 176 км (1 очередь) автодороги М-10 "Россия" от Москвы через Тверь, Новгород до Санкт-Петербурга в Тверской области от ПК 0+90 до ПК 18+80 данный переход признан пригодным для эксплуатации, открыт для рабочего транзитного движения автотранспорта на основании документации, разработанной ОАО "Гипротрансмост", согласованной с УГИБДД УВМД России по Тверской области (письмо от 28.08.2012 N 17/5423).

Также комиссией (акт от 28.09.2012) принято решение об открытии для рабочего движения пешеходов надземного пешеходного перехода у завода ООО "Тверьстроймаш" в составе работ по реконструкции мостового перехода через р. Волга.

Из вышеизложенного следует, что мостовой переход через р. Волга на 176 км (1 очередь) автодороги М-10 является пригодным и безопасным для организации по нему сквозного транзитного движения по временной схеме организации движения, в то время как эксплуатация существующего ремонтонепригодного моста на указанном участке автодороги может создать реальную угрозу безопасности дорожного движения, привести к аварийным ситуациям.

Кроме того, возможность объезда существующего моста на 176 км автодороги М-10 отсутствует.

Таким образом, у ФКУ "Упрдор Россия" отсутствовала реальная возможность обеспечить безопасность дорожного движения по мостовому сооружению на 176 км указанной автодороги иначе как путем организации дорожного движения по реконструируемому мостовому переходу.

На сегодняшний день учреждение предпринимает все необходимые меры для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в соответствии с положениями статьи 55 ГрК РФ.

При таких обстоятельствах оснований для привлечения учреждения к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, не имеется.

На основании пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ решение Арбитражного суда Тверской области от 05 апреля 2013 года по делу N А66-2819/2013 подлежит отмене в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявления о привлечении к административной ответственности по аналогии с заявлениями об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются, госпошлина в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 05 апреля 2013 года по делу N А66-2819/2013 отменить.

В удовлетворении требований Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о привлечении федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Москва-Санкт-Петербург Федерального дорожного агентства" к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отказать.

Председательствующий

О.Ю. Пестерева

Судьи

А.В. Потеева В.И. Смирнов